Prawo Dla Samorządu

Na dniach upłynie rok od chwili, gdy weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych, która kompleksowo, i w osobnym, nowym akcie prawnym (opatrzonym nawet – co rzadkie – stosowną preambułą podkreślającą społeczną doniosłość „ochotniczego pożarnictwa”), uregulowała ten ważny aspekt funkcjonowania społeczności lokalnych.

Wśród licznych instytucji wprowadzonych tą ustawą (a w zasadzie, w tym akurat zakresie, przejętych z ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, w której wcześniej zawarta była szczątkowa regulacja poświęcona ochotniczym strażom pożarnym) znalazła się także instytucja „ekwiwalentu pieniężnego”, który – niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia – przysługuje każdemu strażakowi ratownikowi OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu.

Na czym polegał (i polega) problem?

Niestety, ustawodawca, który znalazł czas, by pochylić się nad podniosłą preambułą do ustawy, nie zadbał już o to, by na poziomie przyziemnych, technicznych przepisów prawa międzyczasowego zapewnić sprawne, płynne i nienastręczające problemów wejście w życie nowych regulacji, w tym zwłaszcza w kontekście obowiązujących, zastanych w tym momencie (na dzień 1 stycznia 2022 r.) aktów prawa miejscowego. Jak mawiał jeden z klasyków naszej literatury – „wspaniały krawat, brudna koszula”.

Zgodnie bowiem z obowiązującym od dnia 1 stycznia 2022 r. przepisem art. 15 ust. 2 nowej ustawy, wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika OSP ustala w drodze uchwały, nie rzadziej niż raz na dwa lata, właściwa rada gminy; przy czym przepis przejściowy art. 48 nowej ustawy dodawał, że kreowane na podstawie nowej ustawy uchwały ekwiwalentowe mają zostać „po raz pierwszy” podjęte „w terminie do dnia 30 czerwca 2022”. Regulacja ta, jak się wydaje, uśpiła czujność gmin, którym wydawało się, że do chwili podjęcia w zakreślonym terminie nowej uchwały pod rządem nowej ustawy, wypłata ekwiwalentów pieniężnych za okres od dnia 01.01.2022 r. do momentu wejścia w życie nowej uchwały, będzie mogła odbywać się na podstawie i według stawek starych uchwał ekwiwalentowych, podjętych jeszcze przed 1 stycznia 2022 r. (na podstawie wówczas obowiązującej delegacji, zawartej w art. 28 ust. 1-2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej).

Szybko okazało się, że to jednak nie takie proste. Uchwalając bowiem nową ustawę o ochotniczych strażach pożarnych i nowelizując w związku z tym ustawę o ochronie przeciwpożarowej, w tym poprzez uchylenie w całości zawartego w niej przepisu art. 28, ustawodawca nie wziął pod uwagę, że w braku jakichkolwiek przepisów przejściowych (a tych nie przewidział) upadną wszystkie dotychczasowe akty prawa miejscowego wydane na podstawie uchylanych przepisów kompetencyjnych tej drugiej ustawy (co ciekawe, takie przepisy przejściowe, utrzymujące czasowo w mocy przepisy wykonawcze wydane na podstawie innych nowelizowanych delegacji, zostały wyraźnie uchwalone dla trzech innych przypadków – por. art. 55 ust. 1-3 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych). Wszystko to sprawiło, że z chwilą wejścia w życie nowej ustawy, w tym z chwilą (tą samą – tj. z 1 stycznia 2022 r.) uchylenia dotychczasowego art. 28 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, utraciły ex lege moc obowiązującą wszystkie gminne uchwały ekwiwalentowe podjęte na tej podstawie. Powstała więc swoista „ekwiwalentowa próżnia” pomiędzy 1 stycznia 2022 r. a momentem wejścia w życie ewentualnej nowej uchwały podejmowanej w terminie od 1 stycznia do 30 czerwca 2022 r. A przecież strażacy przez cały ten czas jeździli do pożarów… (i jakiś ekwiwalent trzeba im wypłacić).

Rodziły się więc coraz to nowe „pomysły” zaradzenia tej sytuacji – a to w nowej uchwale rada gminy „uchylała” starą uchwałę, dążąc w ten sposób do swoistego podtrzymania jej przy życiu w okresie pomiędzy 1 stycznia 2022 a dniem wejścia w życie nowej uchwały (niepomna na jej upadek wskutek samego wejścia w życie nowelizacji ustawy o ochronie przeciwpożarowej). A to, innym razem, wprowadzając w nowej uchwale postanowienie o jej wstecznym wejściu w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. (bez specjalnego oglądania się na dość skomplikowane reguły tzw. retroaktywności prawa). A to wreszcie, odwołując się do wątpliwych poglądów doktryny, jakoby nowa delegacja z art. 15 ustawy o ochronie przeciwpożarowej była de facto i de iure tą samą delegacją, co delegacja zawarta w uchylonym art. 28 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, co miałoby mieć ten skutek, że stare uchwały nie utraciły jednak swej mocy obowiązującej (przynajmniej do dnia 30 czerwca 2022 r.).

Trudno powiedzieć, czy we wszystkich przypadkach, ale na pewno w dużej ich części wskazane wyżej „pomysły” na wyjście z tego impasu odbijały się od nadzorczej ściany, i właściwy w sprawie wojewoda stwierdzał – w trybie nadzoru – nieważność nowej uchwały, czy to w odpowiedniej części, czy też, nierzadko, także w całości. Na takie rozstrzygnięcie gmina albo wnosiła skargę do WSA, albo też, godząc się z nim, podejmowała nową próbę uchwałodawczą, licząc, że może tym razem któryś z pomysłów „chwyci” i uchwała przejdzie przez sito nadzoru.

Co na to wszystko sądy administracyjne?

Za wcześnie jeszcze na uogólnione wnioski płynące z analizy orzecznictwa sądowego, zapadającego na tle uchwał ekwiwalentowych, odnośnie do sądowej oceny zawartych w nich „metod” obejścia skutku wynikającego z braku przepisów przejściowych – bo orzecznictwa takiego w większej skali jeszcze nie ma (a będzie ono na pewno pojawiać się czy to na tle skarg wnoszonych przez gminy na rozstrzygnięcia nadzorcze wojewodów, czy też w rozpoznaniu skarg wnoszonych bezpośrednio na uchwały ekwiwalentowe przez organy nadzoru, w tym przez prokuratorów).

W każdym razie, z zapadłego niedawno wyroku WSA w Olsztynie z dnia 17 listopada 2022 r. (II SA/Ol 578/22), zapewne jednego z pierwszych w tym zakresie, wynika jednoznacznie, że kierunek działania odwołujący się do prób czasowego „podtrzymania” przy życiu starych uchwał – czy to poprzez ich konstytutywne „uchylanie” w nowej uchwale podejmowanej po dniu 1 stycznia 2022 r., czy też poprzez twierdzenie o rzekomej tożsamości obu przepisów zawierających delegację dla rady gminy, zawartych w starej i nowej ustawie – jest niewłaściwy i „nie chwycił” (bo nie mógł chwycić). Wniesienie więc skargi do sądu administracyjnego może niczego nie zmienić, a nawet doprowadzić – w razie jej oddalenia, gdy skarżącym jest gmina albo uwzględnienia, gdy skarżącym jest organ nadzoru – do sytuacji, w której problem z „dużego” (jak wypłacać ekwiwalent za okres przejściowy) stanie się „bardzo duży” (na jakiej podstawie w ogóle wypłacać ekwiwalent w sytuacji, gdy wyeliminowaniu z obrotu – z takich czy innych względów – ulegnie nowa uchwała w całości).

Wszystko to nie tylko komplikuje kwestię samego naliczania i wypłacania ekwiwalentu dla strażaków (przynajmniej za okres przejściowy), ale przede wszystkim wprowadza niepewność co do prawidłowości samej podstawy prawnej dokonywania określonych przesunięć majątkowych, pozostających w związku z omawianym ekwiwalentem. Rzecz jasna, na wójtów, burmistrzów i prezydentów miast oraz na ich służby księgowe czyhają już składy orzekające regionalnych komisji orzekających w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych… Można być raczej pewnym, że kwestia wypłacania ekwiwalentów za pierwsze miesiące 2022 roku będzie przedmiotem szczególnego zainteresowania kontrolerów RIO, które to zainteresowanie – w zależności od zastanego przez nich obrazu radzenia sobie z tym problemem przez daną gminę – może przekładać się na stosowne wnioski o ukaranie za naruszenie tej dyscypliny.

Jak uchwalić, żeby było dobrze?

Oczywiście, nie ma jednego, prostego remedium na opisany powyżej stan rzeczy, zwłaszcza w sytuacji, gdy sprawa już raz podjętej, po dniu 1 stycznia 2022 r., nowej uchwały ekwiwalentowej „przetoczyła się” – z negatywnym dla gminy rezultatem – przez postępowanie nadzorcze i postępowanie ze skargi wniesionej do sądu administracyjnego (względnie, gdy skarga taka oczekuje wciąż na rozpoznanie).

Wydaje się jednak, że w tej opresji kluczem do skutecznego i stabilnego uchwalenia nowych stawek, które miałyby (mogłyby) działać nie tylko na przyszłość, ale także znaleźć zastosowanie do rozliczania ekwiwalentu za akcje prowadzone po dniu 1 stycznia a przed dniem wejścia w życie nowej uchwały jest umiejętne i wyważone – pozostające przede wszystkim w zgodzie z powszechnie respektowanymi regułami konstytucyjnymi oraz z zasadami techniki prawodawczej i regułami walidacyjnymi – wprowadzenie retroaktywności odpowiedniej części nowej uchwały rady gminy w przedmiocie stawek ekwiwalentu pieniężnego (czego nie należy mylić z podejmowaną często, a raczej z góry skazaną na porażkę, próbą wprowadzenia retroaktywności całej uchwały ekwiwalentowej). Wymaga to każdorazowo indywidualnego podejścia oraz bardzo starannego rozważenia założonych do osiągnięcia celów oraz sposobów do tego prowadzących – w tym zwłaszcza zaprojektowania i przyjęcia możliwie najbardziej precyzyjnej redakcji (stylizacji) norm prawnych, stanowionych w akcie prawa miejscowego, jakim jest uchwała rady gminy w sprawie ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników OSP (w sposób respektujący przy tym wymogi zasad techniki prawodawczej).

TAGI: Ochotnicze straże pożarne, Ekwiwalent pieniężny dla strażaka OSP, Uchwała rady gminy w sprawie ekwiwalentu pieniężnego,

Ekwiwalent dla strażaka (ochotnika) - jak to zrobić poprawnie?