Prawo Dla Samorządu

Anonimizacja dokumentów może być uznana za przetworzenie informacji publicznej, jeżeli polega na utworzeniu zbioru dokumentów przy znacznych nakładach środków i zaangażowaniu pracowników.

Definicja informacji przetworzonej

Regulacje UDiP[1] nie definiują pojęcia informacji publicznej przetworzonej. Na przestrzeni ponad 20 lat obowiązywania ustawy pojęcie to kształtowało sądownictwo administracyjne.

W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych informacja publiczna przetworzona to taka informacja publiczna, która nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem w momencie jego składania, a jej uzyskanie wymaga od podmiotu wykonania czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane już informacje proste (wyrok NSA z dnia 30 września 2015r., sygn. I OSK 1746/14).

Informacja przetworzona powstaje w następstwie działań wykraczających poza zakres podstawowych kompetencji podmiotu. Uzyskanie informacji żądanych przez wnioskodawcę nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem informacji nowej, może natomiast wiązać się z przetworzeniem informacji posiadanych.

Również szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przetworzenia znacznej ilości dokumentów wpływa na uznanie informacji publicznej za informację przetworzoną. Informacja taka nie istniała bowiem w momencie wystąpienia o udostępnienie informacji publicznej (wyrok NSA z dnia 2 października 2014r., sygn. I OSK 140/14).

Anonimizacja dokumentów

„Dostrzega się, że choć tzw. anonimizacja dokumentów stanowi jedynie przekształcenie informacji, to prowadzi do uzyskania informacji przetworzonej, jeżeli polega na utworzeniu całego zbioru tak opracowanych dokumentów, wcześniej wybranych z wszystkich posiadanych materiałów, i przez to wymaga nakładu środków i zaangażowania pracowników z uszczerbkiem dla prawidłowego toku funkcjonowania organu”[2].

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego [dalej: NSA] z dnia 14 maja 2021 r. (sygn. III OSK 1466/21) NSA zgodził się z organem, który odmówił wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej w przedmiocie nagrania z prędkościomierza kontrolnego zamontowanego w nieoznakowanym radiowozie. Organ uznał informację publiczną jako informację przetworzoną, ze względu na konieczność podjęcia dodatkowych działań technicznych zmierzających do anonimizacji danych znajdujących się na nagraniu. W uzasadnieniu wyroku NSA zaznaczył, że za przetworzenie informacji może być uznana konieczność obróbki informacji prostej, przyjmująca właśnie postać anonimizacji. Jednak, aby można było uznać anonimizację za przetworzenie informacji publicznej nie może być ona aktem jednorazowym, lecz ciągiem działań obejmujących czynności intelektualne i faktyczne. Cały proces rozpoczyna się od wyodrębnienia z posiadanych zbiorów informacji prostej, a następnie poddanie jej obróbce intelektualnej pod kątem ochrony tajemnic prawnie chronionych, prawa do prywatności, czy tajemnicy przedsiębiorstwa. Uznanie informacji za przetworzoną może być uzasadnione zakresem anonimizacji, który wpływa na nakład koniecznej pracy, czy potrzebę dysponowania środkami technicznymi służącymi do usunięcia danych. W opinii sądu administracyjnego nie można uznać każdej anonimizacji za prosty zabieg techniczny, lecz należy uwzględniać uwarunkowania konkretnej sprawy zainicjowanej wnioskiem o udzielenie informacji.

W wyroku z dnia 13 października 2021 r. (sygn. III OSK 4059/21) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że anonimizacja prowadzi do uzyskania informacji przetworzonej, jeżeli polega na utworzeniu całego zbioru opracowanych dokumentów, wybranych z wszystkich posiadanych materiałów i wymaga nakładu środków oraz zaangażowania pracowników z uszczerbkiem dla prawidłowego funkcjonowania organu. W tej konkretnej sprawie wnioskodawca domagał się udostępnienia kopii wszystkich wyroków z 2016 r. wraz z uzasadnieniami, we wskazanej kategorii spraw. Organ odmówił udzielenia wnioskowanej informacji, wskazując że stanowi ona informację przetworzoną, do jej udostępnienia konieczne jest przeanalizowanie i odszukanie tych spraw, a następnie dokonanie ich anonimizacji. NSA wskazał, że ocena czy informacja publiczna ma postać przetworzoną zależy od tego jakie działania musi podjąć organ, by uczynić zadość wnioskowi. W kategorii spraw, których udostępnienia wyroków domagał się wnioskodawca uzasadnienia odnoszą się do danych wrażliwych, do specyficznych czynników określających cechy fizyczne, fizjologiczne, ekonomiczne czy społeczne. Z tego względu proces anonimizacji jest bardziej zaawansowany niż zwykle, a ilość pracy z nim związana przemawia za uznaniem wnioskowanej informacji za przetworzoną.

Stanowiska prezentowane w przywołanych wyrokach kształtują się dość jednolicie w orzecznictwie. W wyroku z dnia 9 grudnia 2021 r. (sygn. III OSK 4489/21) NSA podzielił stanowisko m.in. że w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez organ może przekształcić się w informację przetworzoną, jeśli ilość informacji prostych jest znaczna i angażuje środki oraz zasoby organu, konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania. W tej sprawie wnioskodawca złożył wniosek o udostępnienie wyroków sądowych z okresu 9 lat. W ocenie sądu pozyskanie wnioskowanych orzeczeń nie było możliwe z systemu komputerowego, a jedynie z akt sądowych w formie papierowej. Tym samym konieczna byłaby analiza każdego postępowania osobno, sporządzenie kserokopii oraz dokonanie ich anonimizacji, co wiąże się z ogromnym nakładem czasu i pracy. NSA podkreślił, że w tego rodzaju przypadkach anonimizacja wiąże się z koniecznością usunięcia określonych fragmentów uzasadnień, a to skutkuje modyfikacją treści w stopniu znacznym. Taka ingerencja w treść uzasadnienia przekracza w ocenie sądu typową anonimizację, wymaga zwiększonego nakładu czasowego i ostrożności, i w konsekwencji taką informację należy uznać za informację przetworzoną.

Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 czerwca 2022 r. (sygn. III OSK 5070/21) wskazując, że anonimizacja może niekiedy mieć wpływ na konieczność przetworzenia informacji publicznej, ze względu na znaczny zakres angażujący istotne zasoby podmiotu zobowiązanego, uniemożliwiając tym samym czasową realizację jego podstawowych zadań. Informacja taka powinna być uznana za informację przetworzoną, ponieważ powstały zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej.

Z kolei w stanie faktycznym wyroku NSA z dnia 17 września 2020 r. (sygn. I OSK 396/20) wnioskodawca zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej, w formie wszystkich orzeczeń wydanych w trybie art. 7 Kodeksu karnego wykonawczego. Organ odmówił udostępnienia informacji publicznej wskazując, że jest to informacja przetworzona, z uwagi na znaczny zakres wniosku oraz konieczność zaangażowania znacznych środków osobowych. Działania z zakresu anonimizacji obejmowałyby, poza danymi osobowymi, analizę dokumentu, czy nie zawiera on także innych danych chronionych prawem, w tym informacji niejawnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko organu było w tym przypadku prawidłowe. Przygotowanie bowiem wszystkich wnioskowanych orzeczeń w formie możliwej do udostępnienia ingeruje nadmiernie w zwykłe czynności organu, a przygotowany zbiór staje się informacja przetworzoną.

Należy pamiętać, że udostępnienie informacji publicznej przetworzonej następuje dopiero po wykazaniu przez wnioskodawcę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego.

[1] Ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2022.902)

[2] M. Jaśkowska, Pojęcie informacji publicznej i jej rodzaje, Kwartalnik Prawa Publicznego 2012, nr 3, s.72

Anonimizacja dokumentów, a informacja publiczna przetworzona w orzecznictwie sądów administracyjnych