Prawo Dla Samorządu

Akty prawa miejscowego nie mogą normować zagadnień uregulowanych przez ustawodawcę w innych przepisach. Kwestia ochrony praw człowieka i obywatela oraz prawo do poszanowania godności należy wyłącznie do materii ustawowej i nie może zostać uregulowana w przepisach prawa miejscowego.

Wyrokiem z dnia 4 lutego 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (sygn. III SA/Łd 1082/21) oddalił skargę Miasta na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 4 października 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej z dnia 15 września 2021 r. w sprawie wprowadzenia przepisów porządkowych zakazujących poruszania się na obszarze Miasta pojazdami opatrzonymi niektórymi treściami.

Kontrolowana uchwała

Rada Miejska dnia 15 września 2021 r. podjęła uchwałę w sprawie wprowadzenia przepisów porządkowych zakazujących poruszania się na obszarze Miasta pojazdami opatrzonymi treściami, które m.in. pomawiają grupy społeczne o postępowanie lub właściwości, które mogą je poniżyć w opinii publicznej oraz treściami nieprzyzwoitymi lub drastycznymi. Naruszenie wskazanych zakazów podlega karze grzywny.

Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody

22 września 2021 r. Wojewoda, mając wątpliwości, czy wystąpiły przesłanki wskazane w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym zawiadomił Radę Miejską o wszczęciu postępowania nadzorczego. Przewodniczący Rady Miejskiej pismem z dnia 28 września udzielił odpowiedzi na zawiadomienie, załączając uzasadnienie uchwały.

W ocenie Wojewody istotą upoważnienia do stanowienia aktów o charakterze porządkowym jest stworzenie wypełnienia luk prawnych, które mogą pojawiać się na tle specyfiki lokalnej.

Wojewoda uznał, że Rada Miejska nie wykazała spełnienia obydwu przesłanek z art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, co stanowi istotne naruszenie prawa.

Po pierwsze w opinii Wojewody zakres uchwały został uregulowany art. 51 § 1 oraz art. 141 Kodeksu wykroczeń. Po drugie analiza art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym nie wskazuje, aby powołanie uchwały było konieczne dla ochrony wartości wymienionych w tym artykule.

Wojewoda podkreślił, że celem przepisów porządkowych nie jest stworzenie trwałego, niezmiennego elementu gminnego porządku prawnego poprzez wprowadzenie stałych nakazów bądź zakazów określonego zachowania. Celem przepisów porządkowych jest przeciwdziałanie nagle pojawiającym się zagrożeniom życia, zdrowia, porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. W kontrolowanej uchwale zdaniem Wojewody nie zostały zawarte zakazy wymagające podjęcia działań niecierpiących zwłoki.

Dodatkowo Wojewoda wskazał również na nieprecyzyjność stosowanych w uchwale pojęć. Słowa „nieprzyzwoity” oraz „drastyczny” nie zostały bowiem zdefiniowane w żadnym akcie prawnym.

Wojewoda wskazał również, że powołana uchwała narusza konstytucyjną wolność słowa, której ograniczenia mogą być ustanawiane tylko w ustawie i wtedy kiedy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Skarga Rady Miejskiej

Na rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła Rada Miejska, zarzucając naruszenie art. 40 ust. 3 oraz art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Rada Miejska w uzasadnieniu skargi powołała się na art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.

W opinii Rady Miejskiej „powszechnie obowiązujące przepisy prawa nie zapewniają obecnie ochrony przestrzeni publicznej przed prezentowaniem w jej ramach, a zarazem nie w miejscach publicznych, lecz poprzez umieszczenie na pojazdach, treści nieprzyzwoitych i znieważających”.

Zdaniem Rady, umieszczanie tego typu treści zadaje ból osobom, których dane treści dotyczą oraz naraża na kontakt z wulgarnością dzieci i młodzież, a także powoduje konieczność tłumaczenia dzieciom zjawisk, których tłumaczenia na tym etapie rozwoju należałoby im zaoszczędzić.

Rada stanowiąc uchwałę miała na względzie, że instrumenty, z których może skorzystać winny być dobrane w taki sposób, aby nie powodowały nadmiernej ingerencji w wolność wypowiedzi, chronionej art. 54 Konstytucji oraz art. 10 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Wskazane artykuły chronią nie tylko wypowiedzi przychylne lub obojętne, ale również takie, które obrażają szokują i wzbudzają niepokoje.

Z zakresu przedmiotowego ustanowionej uchwały wykluczona została grupa osób w rozumieniu art. 212 § 1 Kodeksu Karnego. Oznacza to, że odnosi się ona jedynie do grupy osób przypadkowych, niepołączonych bliższymi więzami.

Rada Miasta w uzasadnieniu odwołała się do rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Mazowieckiego z dnia 5 sierpnia 2021 r., w którym to Wojewoda Mazowiecki uznał, że treść regulowana w powołanej uchwale została przez ustawodawcę uregulowana m.in. w art. 141 oraz art. 63a § 1 Kodeksu wykroczeń.

Zdaniem Rady Miejskiej wspólnym elementem ww. przepisów jest fakt, że w swojej treści nawiązują one do umieszczenia wskazanych nośników w miejscu publicznym. Dla wyjaśnienia definicji miejsca publicznego przytoczono postanowienie Sądu Najwyższego z 17 kwietnia 2008 r. (sygn. IV KK. 296/17), z którego można wywnioskować, że jest to „miejsce, do którego dostęp może mieć z góry nieoznaczony krąg bliżej nieokreślonych osób”.

W opinii Rady pojazd, który nie służy publicznemu transportowi zbiorowemu nie może stanowić „miejsca publicznego” w rozumieniu wskazanych artykułów, a w efekcie nie wypełniają one istniejącej luki regulacyjnej.

W odpowiedzi na powołany w zawiadomieniu art. 51 § 1 Kodeksu wykroczeń, który stanowi, że przewidzianej w nim karze podlega ten, kto „krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie w miejscu publicznym” Rada Miejska uznała, że przedmiot powołanej uchwały nie wchodzi w zakres przywołanego artykułu.

Rozstrzygnięcie Wojewody w ocenie Rady Miejskiej narusza także art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że organ nadzoru jest uprawniony do stwierdzenia nieważności uchwały, jedynie w przypadku sprzeczności tej uchwały z prawem, która zdaniem Rady Miejskiej nie miała miejsca w niniejszej sytuacji.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko, zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Ocena Sądu

Zdaniem Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie zachodzi sytuacja sprzeczności z prawem, gdyż kwestie uregulowane uchwałą Rady Miejskiej normuje prawo.

Akty prawa miejscowego o charakterze porządkowym mają na celu regulowanie sfery stosunków społecznych, która nie została uregulowana przez ustawodawcę. Istotą upoważnienia do ich stanowienia jest możliwość wypełniania ewentualnych luk w prawie na poziomie lokalnym.

Aby spełnione zostały przesłanki z art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, konieczne jest aby organ zweryfikował, czy dana materia nie została uregulowana przez ustawodawcę w innych przepisach. Konieczne jest również powstanie sytuacji bezpośredniego zagrożenia prawnie chronionych dóbr na terenie gminy.

Wymienione przesłanki muszą być spełnione łącznie, w sytuacji kiedy nie zostaną spełnione brak jest podstaw prawnych do uchwalenia przed Radę przepisów porządkowych.

Sąd podkreślił również, że upoważnienie z art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym nie podlega wykładni rozszerzającej.

W ocenie Sądu kwestie uregulowane kontrolowaną uchwałą zostały ujęte w treści art. 51 § 1 oraz art. 141 Kodeksu wykroczeń. Sąd zgodził się ze stanowiskiem Wojewody, że poruszanie się na obszarze miasta pojazdami opatrzonymi treściami nieprzyzwoitymi może zostać zakwalifikowane jako działanie zakłócające spokój oraz porządek publiczny. Niewątpliwy w ocenie Sądu jest fakt, że poruszanie się po ulicach pojazdami opatrzonymi zdjęciami martwych płodów jest działaniem podjętym w miejscu publicznym, a więc może być uznane za wybryk, czyli zachowanie nagłe budzące negatywne reakcje ludzi.

Swoboda prezentowania oraz głoszenia poglądów nie jest prawem absolutnym, czego wyrazem jest art. 141 Kodeksu wykroczeń, który swoją treścią chroni sferę obyczajności publicznej. W związku z czym nie mamy do czynienia z luką w treści przepisów obowiązujących.

Zdaniem Sądu należy zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru, że przepisy sformułowane przez Radę Miejską stanowią uzupełnienie uregulowań ustawowych, co stanowi wyjście poza zakres upoważnienia ustawowego.

Przepisy porządkowe wydane przez Radę Miejską powinny odnosić się do zachowań bezpośrednio zagrażających dobrom prawnym z art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, co w niniejszej sytuacji w opinii Sądu nie miało miejsca. Bowiem sytuacje, do których wskazane przepisy się odnoszą już minęły, a Rada Miejska ustanowiła je, aby mieć na przyszłość narzędzia pozwalające takim sytuacjom zapobiegać.

Dodatkowo Sąd zwrócił uwagę na fakt, że przepisy prawa miejscowego mogą dotyczyć specyficznych, lokalnych okoliczności, które nie są powszechne na terenie całego kraju. Natomiast zagadnienie ochrony praw człowieka i obywatela, w tym prawo do poszanowania jego godności bez względu na płeć, wiek, wyznanie i kolor skóry nie należy do zakresu regulacji prawa miejscowego.

Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane argumenty Sąd uznał rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody jako zasadne, stwierdzając tym samym nieważność uchwały w sposób istotny naruszającej prawo.

Podsumowanie

Wprowadzony zakaz poruszania się na obszarze miasta pojazdami opatrzonymi niektórymi treściami nie stanowi wypełnienia luk w obowiązującym systemie prawnym. Wskazana materia jest, jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny, uregulowana w Kodeksie wykroczeń. Ustanowiona uchwała nie spełnia więc przesłanek koniecznych upoważniających do stanowienia aktów prawa miejscowego.

Wyrok jest prawomocny.

Zakaz poruszania się na obszarze miasta pojazdami opatrzonymi niektórymi treściami