Prawo Dla Samorządu

W dniu 9 czerwca 2022 r. siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego podjęło uchwałę, (III OPS 1/21), w myśl której do postępowań w przedmiocie nakładania kar administracyjnych o charakterze pieniężnym, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d Kary pieniężne ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach[1], w gminach stosuje się przepisy art. 189f Kodeksu postępowania administracyjnego[2].

Trafność tezy przyjętej w uchwale nie budzi zastrzeżeń, jednak potrzeba jej podjęcia skłania do głębszej refleksji. Powodem podjęcia uchwały były wskazane przez Rzecznika Praw Obywatelskich jako wnioskodawcę istotne rozbieżności orzecznictwa sądów administracyjnych w takich sprawach.

Tymczasem zarówno konieczność wprowadzenia przepisów ogólnych o stosowaniu administracyjnych kar pieniężnych, jak i kierunki wymaganych zmian w tym zakresie oraz ich interpretacja, nie powinny budzić wątpliwości skutkujących tak daleko idącą rozbieżnością orzecznictwa sądów administracyjnych. W nauce od dawna podnoszono konieczność ujednolicenia standardów w przedmiocie wymierzania kar administracyjnych z przepisami obowiązującymi w przypadku wymierzania sankcji typowo karnych. Znalazło to odzwierciedlenie w Konstytucji, a także wielokrotnie zwracał na to uwagę Trybunał Konstytucyjny w swoich orzeczeniach[3].

Założeniem nowelizacji KPA było odejście od zasad tzw. obiektywnego charakteru kar administracyjnych, w szczególności poprzez konieczność brania pod uwagę w trakcie wymierzania kar nie tylko samego faktu dopuszczenia się zakazanych prawem zachowań, ale także okoliczności w jakich do nich doszło, szkodliwość danego naruszenia z punktu widzenia ochrony prawem chronionych wartości (interesów) cech podmiotu dopuszczającego się naruszenia prawa oraz sposób jego zachowania po dokonaniu naruszeń, zwłaszcza w kontekście ewentualnego usunięcia skutków naruszeń, kontynuowania naruszeń itd. Konsekwencją uwzględnienia tych okoliczności ma być nie tylko sprawiedliwe wymierzenie kary, ale także możliwość odstąpienia od jej wymierzenia w ustawowo wskazanych przypadkach. O tym właśnie traktuje art. 189f KPA.

Wątpliwości interpretacyjne zrodziły się w kontekście art. 189a § 2 KPA, przewidującego, że jeżeli w ustawach odrębnych uregulowano kwestie wskazane art. 189a § 2 KPA przepisy Działu IVa KPA nie znajdują zastosowania. Oznacza to, że przepisy Działu IVa KPA mają charakter przepisów lex generalis (przepisów ogólnych), regulujących sprawy wymiaru kar pieniężnych, które stosować należy we wszystkich przypadkach regulacji przewidujących możliwość nakładania administracyjnych kar pieniężnych przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

Podstawą do wyłączenia stosowania przepisów ogólnych KPA może być jedynie wyraźny przepis prawa o charakterze szczegółowym (lex specialis) wyraźnie regulujący wskazane w art. 189a § 2 KPA kwestie odmiennie od sposobu przyjętego w KPA. Wynika stąd, że w przypadkach wyraźnego uregulowania konkretnych kwestii dotyczących przesłanek wymiaru kary, w tym jej miarkowania, odstąpienia od nałożenia kary, l możliwości udzielenia pouczenia, terminów przedawnienia nakładania kar pieniężnych, przedawnienia terminów ich egzekucji, odsetek od kar zaległych, czy udzielania ulg w wykonywaniu administracyjnej kary pieniężnej, przpisów KPA nie stosuje się. Podstawą wyłączenia stosowania regulacji Działu IVa KPA w całości nie jest jednak uregulowanie którejkolwiek ze spraw wskazanych w art. 189a § 2 KPA. Dotyczy to wyłącznie postanowień Działu IV KPA w zakresie, w jakim dana sprawa została uregulowana przepisami odrębnymi. Uregulowanie przesłanek wymiaru kary np. w u.c.p.g. nie wyklucza zatem stosowanie przepisów KPA dotyczących odstąpienia od wymiaru kary, jak również pozostałych kwestii uregulowanych art. 189a § 2 KPA.

Sprawą, która może budzić wątpliwości jest czy choćby szczątkowe uregulowanie danej kwestii przepisami odrębnymi każdorazowo wyłącza całość regulacji KPA dotyczących danej kwestii. Celem przykładu wyjaśnijmy, czy w przypadku uregulowania jakiejkolwiek przesłanki wymiaru kary w u.c.p.g. automatycznie wyłączeniu ulega w całości stosowanie art. 189d KPA, generalnie wskazujący przesłanki wymiaru kary pieniężnej. Odwołanie się do relacji zachodzącej pomiędzy przepisami ogólnymi i szczegółowymi, a także zasad interpretacji przepisów prawa karnego wskazuje, że w takich przypadkach nie należy stosować art. 189d KPA wyłącznie w zakresie tych przesłanek (przesłanki) wymiaru kary, które uregulowano przepisami u.c.p.g. jako przepisami szczegółowymi.

Kwestia ta nie jest jednak tutaj tak jednoznaczna, wobec czego każdorazowo wymagałoby to dokonywania bliższych analiz, także w kontekście intertemporalnym, a więc z uwzględnieniem, czy dana regulacja specjalna została wprowadzona przed, czy też po nowelizacji KPA, na mocy której wprowadzono do KPA Dział IVa.

Na temat uchwały NSA z dnia 9 czerwca 2022 roku (sygn. III OPS 1/21) pisaliśmy także w artykule autorstwa J Kostrzewskiej i M. Kiełbusa pt. Możliwość odstępowania od nakładania kar administracyjnych w ustawie czystościowej.

[1] Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, t.j. Dz.U. 2022 poz. 1297 (dalej: u.c.p.g.).

[2] Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, t.j. Dz.U. 2021 poz. 735

(dalej: KPA).

[3] Rekomendacja nr R (91) 1 Komitetu Ministrów dla Państw Członkowskich w sprawie sankcji administracyjnych przyjęta 13 lutego 1991 r.

Kilka uwag w kontekście uchwały NSA dotyczącej kar administracyjnych