Prawo Dla Samorządu

Projekt ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych przewiduje nowe rozwiązania w zakresie współpracy gmin przy zakładaniu i prowadzeniu cmentarzy komunalnych.

Wprowadzenie

Do uzgodnień przedstawiona została kolejna wersja projektu ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych (oraz związanego z nim projektu przepisów przejściowych), która docelowo ma zastąpić obowiązującą regulację[1]. Znalazły się w nim rozwiązania dotyczące tworzenia i prowadzenia cmentarzy nie tylko przez gminy, ale również przez związki międzygminne oraz przy wykorzystaniu innych form współpracy międzygminnej.

Kilka lat temu Najwyższa Izba Kontroli stwierdziła naruszenia prawa w tym zakresie. Wskazała, że niedopuszczalne jest tworzenie cmentarzy komunalnych poza terytorium gmin będących ich właścicielami, o ile nie zawarto odpowiedniego porozumienia międzygminnego. NIK podkreśliła również, że w takich przypadkach brak jest podstaw do podejmowania przez organy danej gminy aktów prawa miejscowego regulujących sprawy związane z takimi cmentarzami[2].

W artykule omówione zostaną zatem projektowane regulacje dotyczące współpracy międzygminnej w tym zakresie.

Tworzenie i zakładanie cmentarzy przez gminę

Zgodnie z art. 94 ust. 1 projektu zakładanie, rozszerzanie, utrzymywanie i likwidowanie cmentarzy komunalnych oraz zarządzanie nimi należy do zadań własnych gminy. Natomiast w art. 94 ust. 2 projektu projektodawca chce wyraźnie zobowiązać gminę do zapewnienia miejsc pochówku. Obowiązek ten będzie mógł być zrealizowany poprzez:

1) założenie cmentarza na terenie tej gminy;

2) korzystanie z cmentarza wyznaniowego na podstawie umowy zawartej z kościołem, lub związkiem wyznaniowym albo ich osobami prawnymi;

3) założenie cmentarza na terenie innej gminy;

4) powierzenie prowadzenia cmentarza innej gminie lub związkowi międzygminnemu.

Zgodnie zaś z art. 94 ust. 3 projektu w przypadku cmentarza komunalnego decyzje podejmowane są w drodze uchwały rady gminy lub związku międzygminnego[3].

Powyższa regulacja została uzupełniona art. 95 projektu, który odnosi się zarówno do zakładania cmentarzy poza terytorium gminy, jak i zawierania umów z kościołami lub innymi związkami wyznaniowymi albo ich osobami prawnymi. Z art. 95 ust. 1-3 projektu wynika, że gmina zasadniczo będzie mogła zakładać, prowadzić i rozszerzać cmentarze komunalne poza swoim terytorium, ale wymagać to będzie zawarcia odpowiednich porozumień z gminą „goszczącą”. Obowiązkowy charakter zadań gminy podkreśla natomiast art. 95 ust. 6 projektu, zgodnie z którym jeżeli na terenie gminy nie będzie cmentarzy komunalnych, gmina będzie obowiązana zawarcia odpowiedniego, wskazanego w tym przepisie, porozumienia (z gminą, na terytorium której ma być założony cmentarz) lub umowy (której stronami będzie kościół, inny związek wyznaniowy albo osoba prawna jednego z tych podmiotów).

Formy współpracy międzygminnej przy zakładaniu i prowadzeniu cmentarzy

Analiza przepisów projektu prowadzi do wniosku – mimo pewnych wątpliwości – że zadania związane z cmentarzami będą mogły być realizowane w trzech formach współpracy międzygminnej:

1) poprzez powierzenie (przekazanie) na związek międzygminny odpowiednich zadań;

2) poprzez powierzenie zadań innej gminie w drodze porozumienia międzygminnego w rozumieniu art. 74 ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym[4];

3) poprzez zawarcie szczególnego rodzaju porozumienia w sytuacji, w której gmina chce sama utworzyć (ewentualnie rozszerzyć) własny cmentarz położony poza jej terytorium; takie porozumienie jest zawierane między dwoma gminami, ale nie jest typowym porozumieniem międzygminnym.

Dwie pierwsze formy współpracy wydają się klasycznymi formami współdziałania, które wiążą się z przekazaniem lub powierzeniem (odpowiednio na związek albo innej gminie) zadań własnych gminy[5].

Nietypowy charakter będzie miało natomiast porozumienie zawierane w przypadku utworzenia cmentarza na terytorium innej gminy. Nie dojdzie w tym przypadku do przekazania czy powierzenia zadań własnych, lecz do swoistego uzgodnienia między dwoma jednostkami samorządu terytorialnego. Zgodnie z projektem (art. 95 ust. 2 zdanie drugie) przedmiotowe porozumienie ma określać wzajemne prawa i obowiązki gmin wynikające z założenia i utrzymywania cmentarza. Trudno jednak stwierdzić, jakiego rodzaju „prawa i obowiązki” miałyby to być. Projektodawca nie sprecyzował, czy mają być to kwestie cywilnoprawne (np. doprowadzenie mediów) albo administracyjnoprawne (co sugeruje określenie „porozumienie”) czy też jedne i drugie (a jeżeli tak – to jakie). Także uzasadnienie projektu ustawy nie daje na te pytania odpowiedzi.

Co istotne, projektodawca nie przewidział, by gmina goszcząca mogła wykorzystać zawarcie „nowego” porozumienia (tj. dokonane na podstawie art. 95 ust. 2 lub 3 projektu) jako sposób realizacji swoich zadań z zakresu zapewnienia miejsc pochówku. Taka możliwość nie została bowiem uwzględniona w art. 94 ust. 2 projektu (określającego sposoby realizacji zadań przez gminę).

Zawarcia porozumienia z art. 95 ust. 2 projektu w przypadku utworzenia cmentarza będzie musiało być poprzedzone uchwałą obu rad gminy. Gmina tworząca cmentarz będzie musiała wybrać odpowiedni sposób realizacji zadania zgodnie z art. 94 ust. 3 projektu, natomiast gmina „przyjmująca” wyrazić zgodę na utworzenie cmentarza według art. 95 ust. 2 projektu.

Rozczłonkowanie spraw związanych ze współpracą międzygminną skutkuje pewną niespójnościami projektowanych rozwiązań. Przykładowo zgodnie z przywołanymi już art. 95 ust. 6 projektu zasadniczo na obszarze każdej gminy powinien istnieć cmentarz komunalny, gdyż w innym przypadku gminy będą obowiązane do zawarcia wskazanych w nim porozumienia lub umowy[6]. Przepis ten nie uwzględnia jednak możliwości przekazania zadań związkowi międzygminnemu albo zawarcia „tradycyjnego” porozumienia międzygminnego. Jego literalne odczytanie prowadzi do wniosku, że także w takich przypadkach gmina będzie obowiązana do zawarcia „nowego” porozumienia z art. 95 ust. 2 projektu lub umowy z art. 95 ust. 5 projektu. Dopiero wykładnia systemowa (m.in. w zw. z art. 94 ust. 2 projektu) i celowościowa uzasadnia stwierdzenie, że w przypadku powstania międzygminnego związku „cmentarnego” lub zawarcia klasycznego porozumienia międzygminnego przepis art. 95 ust. 6 projektu nie będzie miał zastosowania.

Przepis przejściowy

Zgodnie z art. 44 ust. 3 projektu Przepisów wprowadzających „porozumienia gmin określających[7] wzajemne prawa i obowiązki wynikające z założenia i utrzymywania cmentarza zawarte przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy” stają się porozumieniami, o których mowa w art. 95 ust. 2 projektu ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. W tym ostatnim przepisie uregulowano „nowe” porozumienia zawierane w przypadku, w którym gmina chce utworzyć lub rozszerzyć cmentarz komunalny poza swoim terytorium.

Problem w tym, że obowiązujące przepisy nie przewidują wprost zawierania porozumień innych, niż porozumienia międzygminne w rozumieniu art. 74 u.s.g. (a więc dotyczące powierzenia zadań własnych). W szczególności art. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, choć dopuszcza tworzenie jednego cmentarza dla kilku gmin, to nie przewiduje w tym zakresie innych form współdziałania niż określone w u.s.g.[8]. Nie odnosi się również wprost do możliwości zakładania własnych cmentarzy komunalnych przez gminę, ale poza jej terytorium (tj. bez wykorzystywania tego cmentarza przez gminę goszczącą).

Według uzasadnienia projektu Przepisów wprowadzających gminy w praktyce zawierają umowy dotyczące utrzymywania cmentarzy położonych na terenie jednej z nich bez „bezpośredniego odzwierciedlenia w przepisach”. Być może projektodawcy mają tu na myśli także jakąś praktykę zawierania różnego rodzaju umów cywilnoprawnych w tym zakresie. Takie umowy, z braku wyraźnej podstawy prawnej, trudno uznać jednak za porozumienia administracyjne.

W praktyce funkcjonują natomiast klasyczne porozumienia międzygminne, które co prawda dotyczą praw i obowiązków gmin w zakresie cmentarzy (w rozumieniu art. 74 ust. 2 u.s.g.), ale nie muszą swoją treścią odpowiadać „nowym” porozumieniom z art. 95 ust. 2 lub 3 projektu (lecz tym wskazanym w art. 94 ust. 2 pkt 4 część pierwsza projektu)[9]. Taka, dość skomplikowana sytuacja, może doprowadzić do wątpliwości, czy wszystkie (a jeżeli nie – to które) dotychczasowe umowy cywilnoprawne i porozumienia będą podlegać przekształceniu zgodnie z przepisami przejściowymi. Nie jest to sytuacja sprzyjająca stabilności systemu prawnego, zwłaszcza mając na uwadze (podniesione wyżej) wątpliwości związane z „nowymi” porozumieniami.

Podsumowanie

Projektodawcy wyszli z założenia, że zapewnienie gminom szerokiej możliwości współpracy może pozwolić na dostosowanie ich działań do uwarunkowań lokalnych. Należy ocenić to pozytywnie. Jednak lektura szczegółowych rozwiązań prowadzi do wniosku, że projekt kreuje nową formę współpracy międzygminnej bez doprecyzowania, co miałoby być jej przedmiotem. Także przepis przejściowy w tym zakresie może prowadzić do zbędnych wątpliwości.

Powyższe zastrzeżenia mogłyby być zneutralizowane np. poprzez sprecyzowanie przedmiotu „nowych” porozumień. Zasadne byłoby przy tym rozważenie, czy tego rodzaju porozumienia będą wystarczającą podstawą do stanowienia prawa miejscowego przez organy gminy tworzącej cmentarz poza swoim terytorium.

Odrębną sprawą pozostaje to, czy korzystne dla stabilności systemu samorządowego jest tworzenie bardzo szczegółowych dwustronnych form współpracy międzygminnej w miejsce ogólnych uregulowań ustrojowych.

[1] Artykuł oparty jest o projekt ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, datowany na 15 czerwca 2022 r., https://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12351755/katalog/12819366 (dalej jako: projekt), oraz równolegle procedowany jest projekt ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o cmentarzach i chowaniu zmarłych, datowany na 27 czerwca 2022 r.: https://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12351712 (dalej jako: projekt Przepisów wprowadzających) [dostęp: 27.07.2022 r.].

[2] Informacja o wynikach kontroli Zarządzanie cmentarzami komunalnymi, LPO.430.002.2016, s. 24 i 25, www.nik.gov.pl [dostęp: 27.07.2022].

[3] W projekt tego przepisu wkradła się nieścisłość, gdyż odpowiednikiem rady gminy (mogącym podejmować uchwały) jest zgromadzenie związku międzygminnego.

[4] Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm., dalej jako: u.s.g.

[5] Choć w projekcie mowa o „powierzeniu” prowadzenia cmentarza także związkowi międzygminnemu, to na ten moment trudno zakładać, by miało to następować w innej formie niż wynikająca z regulacji ustrojowej u.s.g. (której art. 64 ust. 3 stanowi o zadaniach „przekazanych” związkowi).

[6] Są to albo „nowe” porozumienie (z gminą „goszczącą” cmentarz innej gminy) albo umowa z kościołem, związkiem wyznaniowym albo z osobą prawną kościoła albo związku wyznaniowego.

[7] Powinno być raczej „określające wzajemne prawa i obowiązki”

[8] Zob. również E. Darmorost, Art. 4 [w:] Ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Komentarz, LexisNexis 2014, SIP Lex.

[9] W praktyce mogą oczywiście pojawiają się przeróżne porozumienia, nawet sprzeczne z obecnie obowiązującym prawem, które nie zostały zakwestionowane przez organy nadzoru czy sądy administracyjne.

TAGI: Cmentarze, Porozumienia międzygminne, Zadania własne, Związki międzygminne,

Współpraca międzygminna w zakresie cmentarzy - wnioski na podstawie nowego projektu ustawy