Prawidłowe powierzanie realizacji zadań spółce komunalnej

W ocenie Wojewody Śląskiego rada gminy nie ma całkowitej swobody przy kształtowaniu uchwały powierzającej wykonanie zadań publicznych spółce.

Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym[1] stwierdził nieważność w całości uchwały rady miasta w sprawie powierzenia wskazanej spółce zadania własnego z zakresu transportu[2]. Omawiane orzeczenie dotyczy spraw kontrowersyjnych i będących przedmiotem rozbieżnych opinii. Zarówno w praktyce, jak i w piśmiennictwie wskazuje się bowiem na brak jednoznacznego uregulowania ważnych kwestii związanych z powierzaniem zadań spółkom komunalnych[3]. Dotyczy to w szczególności formy prawnej powierzania zadań oraz dopuszczalności zawierania tzw. umów wykonawczych[4].

Literalnie odczytując przepisy uchwały objętej nadzorem można uznać, że rada w sposób jednostronny chciała nałożyć obowiązek realizacji określonego zadania na istniejącą już spółkę. Kwestia ta miała być następnie sprecyzowana umową, obejmująca m.in. kwestię rekompensaty. Uchwała była zatem skierowana zarówno do spółki („Powierza się […] zadanie własne”), jak i do organu wykonawczego gminy (w zakresie obowiązku zawarcia umowy między gminą a spółką).

Zarzuty organu nadzoru dotyczyły zarówno założeń przyjętej uchwały, jak i zachowania zasad prawidłowej legislacji.

Pierwszym problemem była kwestia precyzyjnego sformułowania zakresu zadań, które miały być spółce powierzone. Zarówno w uzasadnieniu projektu przedmiotowej uchwały, jak i w jej podstawie prawnej (ale już nie w treści przepisu odnoszącego się bezpośrednio do powierzenia) wskazano zadania z zakresu przewozów „szkolnych”[5], realizowane na podstawie przepisów Prawa oświatowego. Wojewoda zakwestionował możliwość zakwalifikowania zadań z zakresu dowozu uczniów do szkół (wraz ze sprawowaniem opieki) do zadań z zakresu publicznego transportu zbiorowego. Stwierdził w szczególności, że kompetencje w tym zakresie przynależne są organowi wykonawczemu, a nie radzie miasta. Wojewoda podkreślił ponadto, że niedopuszczalne jest konstruowanie uchwały w sposób, który wymusza odczytywanie zakresu powierzonych zadań m.in. z uzasadnienia jej projektu. W ocenie organu nadzoru naruszyło to konstytucyjny obowiązek odpowiedniej precyzyjności aktów prawnych.

Wojewoda uznał, że uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zakwestionował wskazywanie w niej konkretnego podmiotu, któremu zadanie miałoby zostać powierzone. Odwołując się do orzecznictwa wskazał, że możliwe jest określenie ogólnie formy organizacyjnej (np. spółka), a nie jednoznaczne oznaczenie podmiotu już istniejącego.

Zdaniem organu nadzoru rada miasta w sposób niedopuszczalny sprecyzowała również wymogi co do treści umowy między gminą a spółką, wskazując na obowiązek ujęcia w niej kwestii m.in. związanych z weryfikacją rekompensaty.

Tym samym uchwała została uznana za istotnie naruszającą prawo.

Należy wskazać, że jednostki samorządu terytorialnego próbują w różnorodny sposób zmierzyć się z kwestią powierzania zadań kontrolowanym przez siebie podmiotom. Trudności dotyczą w szczególności kwestii rozliczeń między gminami a spółkami handlowymi, w tym zgodności przyjętych rozwiązań z prawem unijnym (np. w zakresie odpowiedniej rekompensaty za wykonywanie usług w ogólnym interesie gospodarczym). Ponadto uchwały zawierające rozstrzygnięcia w tym przedmiocie nierzadko nie są publikowane w dziennikach urzędowych (co sugeruje brak intencji uznanie je za akty prawa miejscowego) i nie spotykają się mimo to z interwencją organów nadzoru.

Nie ma wątpliwości, że projekty uchwał organów stanowiących powinny być przygotowywane z poszanowaniem zasad prawidłowej legislacji. Jednak niepewność co do zakresu spraw, które rada musi lub może w nich uregulować, z pewnością tego zadania nie ułatwia.

 

---

[1] Rozstrzygnięcie nadzorcze Nr NPII.4131.1.421.2022 Wojewody Śląskiego z dnia 29 kwietnia 2022 r. (Dz. Urz. Woj. Śląsk. z 2022 r. poz. 3156).

[2] Uchwała Nr 846/XLIX/2022 Rady Miasta Rybnika z dnia 24 marca 2022 r. w sprawie powierzenia spółce Komunikacja Miejska Rybnik Sp. z o.o. zadania własnego miasta Rybnika z zakresu lokalnego transportu zbiorowego (Dz. Urz. Woj. Śląsk. z 2022 r. poz. 2130).

[3] Zob. np. M. Leśny, H. Patelka, Rekompensata publicznoprawna w zadaniach komunalnych, Warszawa 2019, s. 75-78.

[4] Zob. np. R. Kolano, M. Kaczyński, Zamówienia typu in house a powierzanie zadań własnych przez jednostki samorządu terytorialnego, „Zamówienia Publiczne. Doradca” 2022, nr 1.

[5] Przy czym podstawa prawna sugerowała również zadania związane z dowozem do przedszkoli.

Adrian Misiejko

Doktor nauk prawnych, specjalizuje się w zakresie prawa samorządu terytorialnego ze szczególnym uwzględnieniem ustroju j.s.t. i publicznego transportu zbiorowego

Tekst pochodzi z portalu Prawo Dla Samorządu