Prawo Dla Samorządu

Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie opowiedział się za stosowaniem przepisów KPA o odstępowaniu od nałożenia administracyjnych kar pieniężnych do kar określonych w ustawie czystościowej.

Rozbieżne orzecznictwo

W orzecznictwie sądów administracyjnych wyraźnie dostrzegalne są rozbieżności dotyczące możliwości stosowania w przypadku kar administracyjnych regulowanych w przepisach ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przepisów umożliwiających odstąpienie od ukarania.

Sądy administracyjne dopuszczające taką możliwość argumentują, że:

elementy wymienione w art. 189a § 2 K.p.a. mają charakter autonomiczny i uregulowanie w przepisach odrębnych jedynie niektórych z nich powoduje obowiązek zastosowania – w pozostałym zakresie – norm z działu IVa K.p.a.;
odesłanie w przepisach u.c.p.g. do stosowania „do kar” działu III Ordynacji podatkowej nie wyłącza stosowania art. 189f K.p.a. z uwagi na to, że Ordynacja nie zawiera regulacji odnoszących się do odstąpienia od nałożenia kary i udzielenia pouczenia;
rodzaj kary niepozwalający na jej miarkowanie nie determinuje braku możliwości stosowania art. 189f K.p.a., który ma charakter gwarancyjny.

Sądy administracyjne negujące taką możliwość wskazują natomiast w swoich orzeczeniach, że:

przepisy u.c.p.g. są przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 189a § 2 K.p.a., zaś okoliczność, że nie normują instytucji odstąpienia od nałożenia kary jest świadomym zabiegiem ustawodawcy, który należy rozumieć jako niedopuszczenie do odstąpienia od nałożenia kary;
u.c.p.g. nakazuje stosować „do kar” z rozdziału 4d tej ustawy przepisy działu III Ordynacji podatkowej (nie odsyłają natomiast wyraźnie do stosowania działu IVa K.p.a.), co „zrównuje” nakładane kary z zobowiązaniami podatkowymi, w odniesieniu do których nie ma możliwości odstąpienia od ich nałożenia;
dodatkowym asumptem do stwierdzenie braku możliwości stosowania art. 189f K.p.a. jest charakter kar z rozdziału 4d u.c.p.g., które (w większości) są ustalane w oparciu o sztywny „taryfikator”, nie pozostawiając organom żadnego luzu decyzyjnego.

Rozbieżne orzecznictwo skłoniło Rzecznika Praw Obywatelskich do wystąpienia z wnioskiem do Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie uchwały: czy w postępowaniach w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie przepisów rozdziału 4d ucpg stosuje się art. 189f Kpa?

Wniosek ten szczegółowo został opisany w artykule: Czy NSA ujednolici orzecznictwo w sprawie odstępowania od nakładania kar administracyjnych z „ustawy czystościowej”.

Stanowiska innych organów

Do postępowania przed NSA przystąpił Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców, wnosząc o podjęcie uchwały: W postępowaniach w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie przepisów Rozdziału 4d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 888 ze zm.) obowiązkiem organów jest rozważenie zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 753 ze zm.).

Także zdaniem Prokuratury Krajowej NSA powinien podjąć uchwałę umożliwiającą stosowanie art. 189f K.p.a. do kar administracyjnych nakładanych na podstawie Rozdziału 4d ustawy czystościowej.

Uchwała NSA

W dniu 9 czerwca 2022 roku, uwzględniając w całości wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę (sygn. III OPS 1/21).

Do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 888 ze zm.), stosuje się art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.).

Uzasadniając swoje stanowisko, NSA – podobnie jak RPO we wniosku o podjęcie uchwały – szeroko odwołał się do uzasadnienia projektu nowelizacji K.p.a. wprowadzającej Dział IVa dotyczący administracyjnych kar pieniężnych. Zdaniem NSA „intencją prawodawcy było, aby przepisy działu IVa k.p.a. miały charakter ogólny i subsydiarny względem obowiązujących regulacji, które dotyczą administracyjnych kar pieniężnych. (…)Miały one stanowić uzupełnienie zidentyfikowanych niedostatków, a zatem także braków (luk) w ustawach prawa administracyjnego materialnego. [podkr. Autorzy]”.

W ocenie NSA „kodeksowa reguła kolizyjna swym zakresem obejmuje każdy przepis odrębny normujący jedną z kodeksowych instytucji, o których mowa w art. 189d, 189f-189k, w tym także te przepisy, które obowiązywały w dniu wejścia w życie noweli z dnia 7 kwietnia 2017 r. Innymi słowy, przepisy działu IVa k.p.a. nie modyfikują dotychczas obowiązujących rozwiązań materialnoprawnych, lecz je uzupełniają. (…)Przepisy działu IVa k.p.a. stanowią zatem dopełnienie konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych, które obowiązywały w systemie prawa w dniu wejścia w życie przepisów działu IVa k.p.a., w zakresie elementów określonych w art. 189a § 2 k.p.a. [podkr. Autorzy]”.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił także argumenty natury systemowej związane ze znaczeniem Kodeksu postępowania administracyjnego jako ustawy podstawowej dla prawa administracyjnego. Jego zdaniem „przepisy kodeksowe ze swojej istoty mają charakter ogólny i porządkujący instytucje poszczególnych gałęzi prawa. Jak wynika z przytoczonego uzasadnienia projektu w/w ustawy, taki też cel przyświecał ustawodawcy wprowadzającemu dział IVa do k.p.a.”.

Jednocześnie NSA wskazał, że „w art. 189f k.p.a. nie określono rodzajów administracyjnych kar pieniężnych (na przykład: kary biegnące, kary miarkowane, kary określone sztywno). Zgodnie z dyrektywą wykładni lege non distinguente nec nostrum est distinguere przyjąć należy, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych Rozdziału 4d ustawy”.

Znaczenie uchwały

Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowią źródeł prawa powszechnie obowiązującego, jednakże silnie oddziałują na jego interpretację. Każdy sąd administracyjny nie może orzec wbrew uchwały – może podzielić wyrażoną w niej interpretację przepisów albo wystąpić o podjęcie nowej uchwały (co ma miejsce sporadycznie). Organy administracji publicznej, mogąc przewidzieć stanowisko sądów administracyjnych, uwzględniają stanowisko wyrażone w uchwałach NSA.

Uchwała NSA nie stanowi jednak podstawy do wzruszenia wcześniejszych orzeczeń i decyzji administracyjnych, które stały się prawomocne przed podjęciem uchwały.

Uchwała NSA z dnia 9 czerwca 2022 roku (sygn. III OPS 1/21) swoim oddziaływaniem znacząco wykracza poza ramy ustawy czystościowej. Wpłynie ona na sposób interpretacji szeregu innych ustaw przewidujących nakładanie różnego rodzaju administracyjnych kar pieniężnych. Zapewni ona większą ochronę prawną podmiotom administrowanym, jednocześnie komplikując postępowania administracyjne z perspektywy organów administracji publicznej.

Możliwość odstępowania od nakładania kar administracyjnych w ustawie czystościowej