Prawo Dla Samorządu

Czy wójt może określić w drodze zarządzenia stawki czynszu za najem i dzierżawę nieruchomości gminnych innych niż lokale mieszkalne? Według WSA w Gorzowie Wielkopolskim takie działanie jest niezgodne z prawem.

Powszechną praktyką w gminach jest określanie przez organ wykonawczy stawek czynszu za najem i dzierżawę nieruchomości gminnych w drodze zarządzenia. Takie działanie ma zapewnić jawność polityki czynszowej gminy, porównywalność stawek i równość ich stosowania wobec najemców i dzierżawców. W odniesieniu do lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego gminy bezpośrednią podstawą prawną dla takiego zarządzenia jest art. 8 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 172). W odniesieniu do innych nieruchomości ustawodawca natomiast nie formułuje wprost delegacji do określania stawek czynszu przez organ wykonawczy. Czy oznacza to, że stawki takie nie mogą zostać określone przez organ wykonawczy w ramach zadań związanych z gospodarowaniem mieniem komunalnym w drodze aktu o wewnętrznie obowiązującym charakterze? Z koniecznością odpowiedzi na tak zadane pytanie musiał zmierzyć się niedawno WSA w Gorzowie Wielkopolskim.

Stan faktyczny i prawny sprawy

Przedsiębiorca zaskarżył do sądu administracyjnego zarządzenie burmistrza w sprawie określenia wysokości stawek czynszu za najem lub dzierżawę gruntów oraz budynków i ich części, wchodzących w skład zasobu nieruchomości gminy, z wyłączeniem terenu targowiska miejskiego oraz lokali mieszkalnych.

Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucił to, że zostało ono wydane bez podstawy prawnej. Wskazał, że relacje z najemcami lokali użytkowych określające zasady korzystania z tych lokali mają charakter zobowiązaniowy i kształtowane muszą być z uwzględnieniem przepisów Kodeksu cywilnego[i], stąd nie można ich określić w sposób jednostronny w drodze aktu prawa miejscowego. Wobec powyższego zaskarżone zarządzenie narusza wynikające z prawa cywilnego zasady swobody umów oraz zasadę ekwiwalentności świadczeń, ponieważ nie dopuszcza sprzeciwu najemców wobec wprowadzonych odgórnie stawek i narzuca stawki czynszu, jako obowiązujące wobec wszystkich podmiotów pozostających z Gminą w stosunku najmu.

Ustawodawca nie przewidział w obowiązujących przepisach delegacji do wydania takiego aktu ani w ustawie o gospodarce nieruchomościami[ii], ani w ustawie o samorządzie gminnym[iii]. Przesądza to konieczność stwierdzenia, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane bez wymaganego upoważnienia ustawowego.

Skarżący podniósł nadto, że zaskarżone zarządzenie nie zostało opublikowane w dzienniku urzędowym, a tym samym nie może zostać uznane za akt wprowadzony do systemu prawnego zgodnie z wymogami przewidzianymi w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych[iv]. Wskazał także, że przyjęte w nim stawki czynszu naruszają zasadę równości, gdyż różnica pomiędzy stawką dotychczas uiszczaną przez przedsiębiorcę a stawką określoną zaskarżonym zarządzeniem przekracza 600%.

Odpowiadając na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie. Uzasadniając swój wniosek podniosła przede wszystkim to, że zaskarżone zarządzenie nie ma charakteru aktu prawa miejscowego. Stanowi ono jedynie wytyczne w zakresie zawierania umów i stosowania stawek za najem nieruchomości, jako akt wewnętrzny. Zmiana natomiast stawki czynszu z 1 zł za m2 na 60 zł za m2, którą kontestuje Skarżący, ma swoje uzasadnienie w kosztach, jakie generuje obsługa długu w stosunku do wielkości długu. Skarżący dzierżawi setne części metra, w związku z tym, czynsz przez niego ponoszony wynosi kilka groszy. Obsługa tego typu zobowiązania przewyższa jej wartość, stąd też ciężko racjonalnie dowodzić, że przyjęta stawka prowadzi do pokrzywdzenia Skarżącego.

Stanowisko WSA w Gorzowie Wielkopolskim

WSA w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 19 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Go 187/22, uznał skargę za zasadną i stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia w całości.

Sąd I instancji w pierwszej kolejności wskazał, że bezspornym jest dopuszczalność skargi na zarządzenie organu wykonawczego gminy określające wysokość stawek czynszu za najem lub dzierżawę nieruchomości gminnych. Zarządzenie takie stanowi niewątpliwie akt władczy podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. Skarga została przy tym wniesiona przez osobę umocowaną do jej wywiedzenia jako że interes prawny Skarżącego został naruszony poprzez znaczne podniesienie czynszu najmu zaskarżonym zarządzeniem w stosunku do czynszu dotychczas przez niego uiszczanego.

Odnosząc się do meritum sprawy, Sąd podzielił argumentację Skarżącego, że wydanie zaskarżonego zarządzenia nastąpiło bez stosownego upoważnienia. Ustawodawca wyposażył organ wykonawczy w kompetencje do gospodarowania mieniem komunalnym. Wykonywanie zadań z tego zakresu daje jednak wyłącznie upoważnienie do indywidualnego określania należności (np. w umowie), nie daje natomiast podstaw do wydawania generalnego władczego aktu, który nakładałby obligatoryjne opłaty za korzystanie z zasobu nieruchomości gminy. Tymczasem zaskarżone zarządzenie określające wysokość stawek czynszu za najem lub dzierżawę gruntów oraz budynków i ich części, wchodzących w skład zasobu nieruchomości gminy, zawiera normy generalne adresowane do każdego adresata, który znajdzie się w sytuacji prawnej polegającej na korzystaniu z nieruchomości będącej w gminnym zasobie. Wobec powyższego za prawidłowe należało w ocenie Sądu uznać stanowisko Skarżącego, że zaskarżone zarządzenie stanowi akt prawa miejscowego i wydane zostało bez upoważnienia ustawowego oraz wymaganej przepisami publikacji, a w konsekwencji nie może pozostać w obrocie prawnym.

Podsumowanie

Opisywany wyrok jest kolejnym orzeczeniem kontestującym dopuszczalność określenia w drodze zarządzenia stawek czynszu za najem i dzierżawę nieruchomości gminnych innych niż lokale mieszkalne. Wcześniej tożsame stanowisko wyraził już WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 717/19. Przyjęta przez sądy interpretacja może budzić wątpliwości. Z jednej bowiem strony prawdą jest, że przepisy nie zawierają delegacji do określenia w drodze zarządzenia organu wykonawczego wysokości stawek czynszu najmu lub dzierżawy nieruchomości gminnych innych niż lokalne mieszkalne o charakterze aktu prawa miejscowego, z drugiej natomiast organom wykonawczym przysługują kompetencje do określania w drodze aktów wewnętrznie obowiązujących wytycznych adresowanych do podległych im jednostek organizacyjnych także w sferze gospodarowania mieniem komunalnym, które nie mają charakteru wiążącego względem najemców i dzierżawców i mogą być modyfikowane w trakcie zawierania konkretnych umów. Niewątpliwie jednak dokonanie w tym względzie wyraźnego rozgraniczenia skutku wewnątrz i zewnątrz obowiązującego nie jest proste, stąd ostrożnościowe podejście sądów w tej materii nie jest zaskoczeniem.

[i] Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 z późn. zm.).

[ii] Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm.).

[iii] Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm.).

[iv] Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461).

Kontrowersje wokół stawek czynszu za najem i dzierżawę nieruchomości gminnych