Prawo Dla Samorządu

Sąd Najwyższy opowiedział się za tym, że niedopuszczalne jest przerzucanie na inwestora inwestycji niedrogowej ciężaru w tym kosztów, budowy lub przebudowy drogi publicznej, w zakresie wykraczającym poza to, co spowodowało konieczność owej budowy. Czy stanowisko Sądu Najwyższego wpłynie na praktykę zawierania umów partycypacyjnych na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy o drogach publicznych?

Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o drogach publicznych [dalej także: „udp”] budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia. Ust. 2 stanowi, iż szczegółowe warunki budowy lub przebudowy dróg, o których mowa w ust. 1, określa umowa między zarządcą drogi, a inwestorem inwestycji nie drogowej (tzw. umowa partycypacyjna). Przytoczone przepisy są bardzo lakoniczne, a ich stosowanie niesie za sobą niezwykle daleko idące skutki dla inwestorów. Brak jest również utrwalonej, jednolitej praktyki ich stosowania w skali całego kraju, a także ugruntowanego orzecznictwa sądowego w tego rodzaju sprawach.

Z naszych doświadczeń wynika, że w ostatnich latach samorządy coraz chętniej korzystają z art. 16 ustawy o drogach publicznych i wymuszają na inwestorach prywatnych budowę bądź przebudowę dróg publicznych. Choć zasadniczo trend ten należy ocenić pozytywnie, to niestety w niektórych przypadkach dochodzi do nadużyć i zakres obowiązków nałożonych na inwestorów prywatnych jest niewspółmierny do tego, w jakim zakresie ich konkretna inwestycja niedrogowa powoduje konieczność budowy lub przebudowy dróg publicznych. Co więcej zdarza się, że w trybie art. 16 udp nakłada się na inwestorów obowiązek budowy dróg wewnętrznych gminnych o parametrach właściwych dla dróg publicznych, choć art. 16 odnosi się wyłącznie do dróg publicznych. Nagminną praktyką jest również odmienne traktowanie inwestorów będących osobami fizycznymi od deweloperów np. osoba fizyczna, która planuje zbudować dom jednorodzinny przy nieurządzonej, a jedynie przewidzianej w planie miejscowym drodze publicznej, nie jest zobowiązywana do jej budowy, podczas gdy jeśli z wnioskiem o pozwolenie na budowę dla tożsamej inwestycji wystąpi deweloper, obowiązek budowy drogi publicznej jest od niego egzekwowany.

W tym kontekście na uwagę zasługuje wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt III CSKP 62/21, LEX nr 3123404 odnoszący się do zakresu zastosowania art. 16 udp. Wyrok ten zapadł na kanwie sprawy, w której inwestor wystąpił z pozwem o zapłatę przeciwko gminie powołując się na okoliczność, iż został obciążony kosztami budowy drogi publicznej w zakresie większym niż to wynika z art. 16 udp. W toku postępowania wskazywał, iż nie przyjął dobrowolnie na siebie obowiązku budowy drogi publicznej, lecz działał pod wpływem przymusu ekonomicznego wywołanego przez gminę, która warunkowała wydanie oświadczenia o możliwości połączenia inwestycji budowlanej planowanej przez spółkę z drogą publiczną od zobowiązania się przez inwestora do realizacji całej drogi na własny koszt. Sąd Najwyższy zwrócił uwagę na trzy kwestie:

po pierwsze, iż obowiązek nałożony na inwestora na mocy umowy zawartej na podstawie art. 16 udp nie może mieć charakteru ciężaru nie pozostającego w odpowiedniej proporcji do przyczyny oraz celu realizacji zobowiązania do budowy bądź przebudowy drogi publicznej. Sąd Najwyższy przypomniał, że co do zasady budowa bądź przebudowa dróg publicznych stanowi zadanie publiczne i nie może być przerzucana na podmioty prywatne, a art. 16 udp ustanawia wyjątek od tej reguły. Gminy nie mogą zatem zmuszać inwestorów do budowy lub przebudowy dróg, jeśli nie jest to „spowodowane inwestycją niedrogową;
po drugie, iż dopuszczalne, a nawet konieczne jest współrealizowanie budowy lub przebudowy względnie uiszczenie części poniesionych wydatków lub kosztów inwestorowi przez podmiot publiczny wówczas, gdy zadanie to wykracza poza cele wynikające z planowanej inwestycji niedrogowej;
po trzecie, iż inwestor inwestycji niedrogowej nie może wyłącznie sfinansować budowy bądź przebudowy drogi publicznej spowodowanej jego inwestycją niedrogową. Zdaniem Sądu Najwyzszego, inwestor ma obowiązek wykonać we własnym zakresie obowiązek budowy/bądź przebudowy drogi publicznej. Możliwości pokrycia przez niego jedynie kosztów budowy lub przebudowy drogi nie uzasadnia zdaniem Sądu Najwyższego, ani swoboda umów przewidziana w art. 3531 kodeksu cywilnego, ani nawet brzmienie art. 3 ust. 5 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przewidującego, iż budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona dróg publicznych mogą być realizowane przy udziale środków rzeczowych i pieniężnych świadczonych przez osoby fizyczne i osoby prawne, krajowe i zagraniczne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, w tym w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego.

Omawiane orzeczenie potwierdza, iż zakres obowiązku nakładanego na inwestora prywatnego na mocy art. 16 ust. 1 udp nie może być dowolny, lecz powinien być wyznaczany przez pryzmat niezbędności realizacji inwestycji drogowej na potrzeby realizacji konkretnej inwestycji niedrogowej (przesłanka ta jest niestety dalece ocenna). Zakres prac do których zobowiązany może być inwestor na podstawie art. 16 udp zależy zatem ściśle od tego, na ile jego konkretna, zamierzona inwestycja niedrogowa wymaga budowy lub przebudowy dróg publicznych (nie może być warunkowany np. potrzebami społeczności lokalnej).

Co równie istotne, w świetle przytoczonego poglądu Sądu Najwyższego umowy partycypacyjne powinny być konstruowane w taki sposób, by strony umowy współrealizowały inwestycję drogową (w ustalonym zgodnie zakresie uwzględniającym okoliczność, w jakim stopniu będzie ona służyć stronom) bądź by to inwestor inwestycji niedrogowej wykonywał inwestycję drogową w całości własnym staraniem i na własny koszt, a podmiot publiczny w niezbędnym zakresie partycypował jedynie finansowo w jej realizacji (nie odwrotnie). Dotychczas w praktyce przyjmowano, iż obowiązek z art. 16 udp inwestor może zrealizować w dwojaki sposób tj. poprzez samodzielną budowę lub przebudowę drogi publicznej przez inwestora (własnym staraniem i na koszt inwestora) bądź poprzez przekazanie gminie przez inwestora środków pieniężnych na budowę lub przebudowę drogi publicznej (bez aktywnego uczestnictwa inwestora w procesie budowlanym).

Stanowisko Sądu Najwyższego odnosi się tylko do części problemów pojawiających się w praktyce na gruncie stosowania art. 16 udp. Regulacja ta ewidentnie wymaga doprecyzowania przez ustawodawcę celem wyeliminowania pojawiających się w praktyce nadużyć.

TAGI: Art. 16 ustawy o drogach publicznych, Finansowanie budowy dróg publicznych, Inwestycja niedrogowa, Umowy partycypacyjne , W całości lub części,

Przerzucenie na inwestora prywatnego ciężaru budowy dróg publicznych: SN o stosowaniu art. 16 udp