Prawo Dla Samorządu

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że podjęcie uchwały w sprawie opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców bez dokonania należytego rozważenia ustawowej przesłanki „niedyskryminujących zasad” prowadzi do stwierdzenia nieważności uchwały. Stanowisko to wpisuje się w dominującą linię orzeczniczą.

Ustawa o publicznym transporcie zbiorowym[1] przewiduje kompetencje „właściwego organu” jednostki samorządu terytorialnego (j.s.t.) do ustalania stawki opłaty za korzystanie przez operatorów lub przewoźników z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest dana j.s.t. Ustawodawca wyraźnie przy tym zastrzegł, że stawka ma być ustalana „z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad”. Sama u.p.t.z. nie precyzuje szczegółowych kryteriów, które miałyby być uwzględnione, natomiast ich przykłady pojawiły się w uzasadnieniu jej rządowego projektu[2].

Od co najmniej kilku lat przed sądami administracyjnymi rozpatrywane są sprawy ze skarg na uchwały dotyczące stawek opłat za korzystanie z przystanków lub dworców. Skarżącymi są przede wszystkim podmioty prywatne, niekiedy również prokuratorzy. Podstawową kwestią, do której odnoszą się sądy, jest natomiast ocena prawidłowości postępowania przez organ j.s.t. w zakresie uwzględnienie niedyskryminujących zasad przy ustalaniu stawek.

W bogatym orzecznictwie WSA i NSA wskazuje się, że organ j.s.t. ma obowiązek rozważenia, czy przyjęte stawki odpowiadają niedyskryminującym zasadom w rozumieniu art. 16 ust. 4 u.p.t.z.[3]. W szczególności oznacza to konieczność rozważenia czy w określonych sytuacjach przewoźnicy lub operatorzy nie powinni być obowiązani do uiszczania opłaty niższej niż w pozostałych. Sądy często odwołują się przy tym do uzasadnienia projektu u.p.t.z. jako źródła potencjalnych przesłanek, które w swoim działaniu uwzględnił organ[4].

W konsekwencji sądy administracyjne zwracają uwagę również na to czy możliwe jest odczytanie „motywów” działania organu j.s.t. z dostępnych sądowi materiałów. Jako podstawowe źródło traktuje się uzasadnienie projektu uchwały lub samej uchwały. Dominować zdaje się jednak pogląd, zgodnie z którym także inne materiały – np. protokół z posiedzenia organu – mogą potwierdzać fakt rozważenia „niedyskryminujących zasad”. Niekiedy przyjmuje się natomiast, że brak uzasadnienia uchwały lub projektu uchwały (albo jego lakoniczność) samo w sobie przesądza o nieważności uchwały. Zwłaszcza to ostatnie stanowisko jest kontrowersyjne w kontekście trwałości aktów prawa miejscowego.

W ostatnich miesiącach zapadło kilka wyroków WSA w Poznaniu, w których stwierdzano nieważność całości lub części uchwał regulujących stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców[5]. Choć jak dotąd nie zostały upublicznione uzasadnienia większości tych orzeczeń, to z tych dostępnych publicznie wynika, że kluczowym zagadnieniem była właśnie kwestia rozważenia „niedyskryminujących zasad”. Można dostrzec zarówno stanowisko, zgodnie z którym brak uzasadnienia projektu uchwały (lub samej uchwały) stanowi w tym przypadku istotne naruszenie prawa[6], jak i założenie, zgodnie z którym owe motywy można odtworzyć także na podstawie innych dostępnych sądowi źródeł[7].

Orzeczenia te wpisują się w dotychczasową linię. W ramach praktycznych wskazówek należy zalecić, aby organy j.s.t. przykładały odpowiednią wagę do prawidłowego przygotowania projektów swoich aktów normatywnych, w szczególności poprzez przygotowywanie wyczerpujących uzasadnień (uwzględniających brzmienie przepisów upoważniających do podjęcia danego aktu). Stanowi to niejako punkt wyjścia dla zapewnienia niezakłóconego obowiązywania podejmowanych aktów. W praktyce można dostrzec, że z uwagi na aktualne orzecznictwo niektóre uzasadnienia projektów uchwał zawierają bardziej rozbudową argumentację[8] albo wręcz sporządzają uzasadnienia samych uchwał[9]. Jednak ze względu na brak jednoznacznych kryteriów określonych wprost w ustawie należy stwierdzić, że odpowiednie zabezpieczenie interesów j.s.t. nie jest zadaniem łatwym.

Zapraszamy do zapoznania się także z innymi artykułami, które odnoszą się do podejmowania uchwał przez organy j.s.t.:

Zdalny tryb obradowania organów JST jest wyjątkiem

Uzasadnienie projektu lub samej uchwały w sprawie nieudzielenia wotum zaufania

Czy rada gminy może uchwalać przepisy epizodyczne?

Uchwała w sprawie trybu i harmonogramu opracowywania projektu strategii rozwoju gminy

[1] Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1371 ze zm.), dalej jako: u.p.t.z.

[2] W uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o publicznym transporcie zbiorowym z dnia 24 marca 2010 r., druk nr 2916 Sejmu VI kadencji, www.sejm.gov.pl, (s. 16 uzasadnienia) możemy przeczytać:

„Stawki opłat, o których mowa powyżej, powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników, wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora. W szczególności odnosi się to do takich kwestii, jak np.:

– jednakowa wysokość stawki opłat,

– uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców,

– uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz”.

[3] W poszczególnych orzeczeniach pojawiają się mniej lub bardziej restrykcyjne poglądy na kwestie szczegółowe, jednak w artykule omawiane są jedynie główne trendy.

[4] W tym kontekście zwraca uwagę fakt częstego odwoływania się do faktu zróżnicowanej pojemności pojazdów, które są wykorzystywane w przewozie osób, co miałoby jakoby wpływać np. na koszt utrzymania przystanków.

[5] Siedem wyroków wydanych od grudnia 2021 r. do marca 2022 r.

[6] Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 stycznia 2022 r., sygn. III SA/Po 1236/21, CBOSA.

[7] Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 marca 2022 r., sygn. III SA/Po 3/22, CBOSA.

[8] Zob. np. uzasadnienie załączone do uchwały Rady Miejskiej w Nowej Słupi z dnia 19 sierpnia 2020 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XXI/6/13 Rady Gminy Nowa Słupia z dnia 1 marca 2013 r. w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Nowa Słupia, udostępnionych dla operatorów i przewoźników, warunków i zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych oraz ustalenia stawki opłaty za korzystanie z tych przystanków (https://www.nowaslupia.bip.jur.pl/artykuly/7057 - dostęp: 24.03.2022 r.).

[9] Uchwała nr XXII/200/20 Rady Miejskiej w Głownie z dnia 5 lutego 2020 r. w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych, warunków i zasad korzystania oraz stawki opłat za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Miasta Głowno (Dz. Urz. Woj. Łódz. poz. 1491).

Obowiązek uzasadniania uchwał w sprawie opłat za korzystanie z przystanków lub dworców