Prawo Dla Samorządu

W marcu ubiegłego roku WSA w Lublinie wydał dwa wyroki analizujące kwestię konieczności sporządzania pisemnego uzasadnienia do uchwał o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. Wbrew temu co można by przewidywać, składy orzekające w rzeczonych sprawach nie doszły do analogicznych wniosków.

Brak konieczności sporządzania uzasadnienia

Wyrokiem z dnia 23 marca 2021 r. (sygn. akt: III SA/Lu 956/20), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na uchwałę rady gminy w przedmiocie nieudzielenia wójtowi wotum zaufania.

Orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Rada gminy, po przedstawieniu przez wójta raportu o stanie gminy za 2019 r. oraz przeprowadzeniu debaty nad raportem, nie udzieliła wotum zaufania organowi wykonawczemu.

Uchwała w tym przedmiocie zaskarżona została przez osobę pełniącą w gminie funkcję wójta do sądu administracyjnego. Wśród zarzutów Skarżący podał m.in. brak wyjaśnienia motywów podjęcia rzeczonej uchwały. W konsekwencji, Skarżący wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, nie podzielając argumentacji Skarżącego, oddalił wniesioną skargę.

Zdaniem WSA w Lublinie, „obowiązujące przepisy nie określają wprost, jakie elementy należy uznać za niezbędne składniki każdej uchwały”, natomiast biorąc pod uwagę wskazania zawarte w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz.U. 2016 poz. 283), [dalej: Zasady techniki prawodawczej], uznać należy, że „Uchwała rady gminy w sprawie wotum zaufania powinna więc zawierać przede wszystkim tytuł i podstawę prawną jej podjęcia, (…) także przepisy o wejściu uchwały w życie”.

Nie sposób przy tym, w opinii Sądu, wskazać na przepisy, z których wynikałby obowiązek sporządzenia pisemnego uzasadnienia uchwały. W szczególności podstawy takiej nie stanowi art. 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. 2020 poz. 713), [dalej: usg], normujący ogólne zasady podejmowania uchwał przez radę gminy, jak też art. 28 usg, określający zasady podjęcia przez radę gminy uchwały w przedmiocie wotum zaufania.

W konsekwencji, WSA w Lublinie przyjął stanowisko, iż „sporządzenie pisemnego uzasadnienia uchwały w przedmiocie wotum zaufania nie jest sprzeczne z prawem, jednakże (…) z żadnych norm nie wynika obowiązek jego sporządzania”, co natomiast „nie sprzeciwia się celowi przepisów [dotyczących uchwały o wotum zaufania – przyp. Autorzy]”.

Orzeczenie nie jest prawomocne.

Uzasadnienie jednak konieczne?

Odmienne od powyższego stanowisko, WSA w Lublinie przyjął w prawomocnym wyroku z dnia 18 marca 2021 r. (sygn. akt: III SA/Lu 1070/20), wydanym na kanwie analogicznego stanu faktycznego.

Przedmiotowym orzeczeniem Sąd stwierdził nieważność uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania, wskazując m.in., iż co prawda brak sporządzenia uzasadnienia uchwały „nie stanowi samodzielnej podstawy do stwierdzenia jej nieważności”, ponieważ nie istnieje normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, jednakże, „brak uzasadnienia uchwały, jak również całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ powodują, że taka uchwała uchyla się spod kontroli sądu, bowiem nie sposób dokonać oceny jej legalności”.

Podsumowanie

Kwestia obowiązku uzasadniania uchwał w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania dla organu wykonawczego budzi liczne kontrowersje[1]. Sądy administracyjne różnie rozstrzygają przedmiotowy problem, czego przykład stanowią chociażby omówione powyżej orzeczenia.

Z całą pewnością jednak, zdaniem Autorów niniejszego artykułu, nie zasługuje na aprobatę stanowisko opowiadające się za koniecznością sporządzenia uzasadnienia. Należy podkreślić, iż uchwała o nieudzieleniu organowi wykonawczemu wotum zaufania podejmowana jest na skutek niepodjęcia uchwały o udzieleniu wotum. Tym samym przedmiotem głosowania jest uchwała o charakterze pozytywnym – o udzieleniu wotum zaufania. W wyniku tak przeprowadzonego głosowania może natomiast zostać podjęta uchwała o brzmieniu zgodnym z przedłożonym projektem albo uchwała o treści odmiennej, negatywnej – o nieudzieleniu wotum. Uchwały o charakterze negatywnym nie poddaje się przy tym pod odrębne głosowanie. Ewentualny obowiązek sporządzenia uzasadnienia dotyczyć może natomiast wyłącznie projektu uchwały, a nie uchwały podjętej. Biorąc pod uwagę, iż przedmiot głosowania stanowi wyłącznie uchwała o udzieleniu wotum zaufania, trudno mówić o obowiązku sporządzania uzasadnienia uchwały o nieudzieleniu wotum, która w istocie w ogóle nie jest poddawana pod głosowanie.

Uzupełniająco wskazać należy, iż WSA w Lublinie w drugim z omawianych wyroków (sygn. akt: III SA/Lu 1070/20) słusznie zwrócił uwagę, że powinno być możliwe poznanie motywów decyzji rady, choćby w celu przeprowadzenia odpowiedniej kontroli. Biorąc jednak pod uwagę poczynione powyżej uwagi, w ocenie Autorów, ocena legalności uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania winna odbywać się przez pryzmat całości materiałów sesyjnych, w tym w oparciu o przebieg posiedzeń komisji i rady, w szczególności na podstawie przebiegu debaty nad raportem.

[1] O czym pisaliśmy również w artykułach: https://prawodlasamorzadu.pl/2020-11-16-wotum-zaufania-jako-polityczny-instrument-odwolania-wojta oraz https://prawodlasamorzadu.pl/2021-04-07-charakter-prawny-uchwaly-o-nieudzieleniu-wojtowi-wotum-zaufania

Brak uzasadnienia uchwały rady gminy o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania