Prawo Dla Samorządu

Burmistrz jednej z gmin odmówił stwierdzenia nadpłaty w opłacie z tytułu zajęcia pasa drogowego ze względu na brak uszczerbku majątkowego. Zaprezentowane w decyzji o odmowie stwierdzenia nadpłaty stanowisko nie spotkało się jednak z aprobatą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 grudnia 2021 r. (sygn. akt III SA/Kr 1114/21) dotyczy sytuacji, w której zwrócono się o zwrot opłat za zajęcie pasa drogowego. Żądanie miało związek z uiszczeniem opłat – w związku prowadzeniem robót budowlanych w ramach inwestycji budowy sieci kanalizacyjnej – na podstawie decyzji, których nieważność stwierdziło samorządowe kolegium odwoławcze. Skarżący, uznając, że w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji powstała nadpłata, wystąpił z wnioskiem o zwrot uiszczonych opłat za zajęcie pasa drogowego.

W pierwszej kolejności ww. wniosek o został zwrócony (na podstawie art. 66 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego) ze wskazaniem, że w sprawie o zwrot opłat za zajęcie pasa drogowego należy stosować regulacje Kodeksu cywilnego (nieuzasadnione jest traktowanie wpłaconych kwot jako nadpłat). Postanowienie w sprawie zwrotu zostało uchylone w całości, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia (skarga burmistrza do wojewódzkiego sądu administracyjnego została odrzucona).

Następnie burmistrz orzekł o odmowie stwierdzenia nadpłaty w opłacie za zajęcie pasa drogowego. Samorządowe kolegium odwoławcze, uchylając ww. decyzję zaleciło, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy, burmistrz zbadał i ocenił w szczególności kwestię poniesienia ciężaru ekonomicznego opłaty. Ocena poniesienia uszczerbku majątkowego wymagała – zdaniem samorządowego kolegium odwoławczego – odwołania się do relacji cywilnoprawnej łączącej wykonawcę, tj. skarżącego w opisywanej sprawie, oraz inwestora. Organ I instancji miał wziąć pod uwagę sposób ukształtowania wynagrodzenia dla wykonawcy i ustalić czy obejmowało ono równowartość opłaty za zajęcie pasa drogowego.

Burmistrz, wydając kolejne rozstrzygnięcie w sprawie stwierdził, że nadpłata nie występuje. W uzasadnieniu decyzji można przeczytać, że – z uwagi na rozliczenie i zapłatę wynagrodzenia – stwierdzenie i zwrot nadpłaty doprowadziłyby do bezpodstawnego wzbogacenia. Tym razem samorządowe kolegium odwoławcze utrzymało w mocy wydaną przez burmistrza decyzję. Sprawa trafiła przed oblicze Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

W wydanym w sprawie wyroku dostrzega się, że przesłanka poniesienia uszczerbku majątkowego, jako warunek powstania nadpłaty, pojawia się od czasu do czasu w orzecznictwie sądów (np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 6 marca 2002 r., sygn. akt P 7/00 oraz uchwała Izby Gospodarczej Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2011 r., sygn. akt I GPS 1/11). W ocenie Sądu nie spowodowało to jednak zmiany art. 72 § 1 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym za nadpłatę uważa się kwotę: nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku; podatku pobraną przez płatnika nienależnie lub w wysokości większej od należnej; zobowiązania zapłaconego przez płatnika lub inkasenta, jeżeli w decyzji, o której mowa w art. 30 § 4 Ordynacji podatkowej, określono je nienależnie lub w wysokości większej od należnej; zobowiązania zapłaconego przez osobę trzecią lub spadkobiercę, jeżeli w decyzji o ich odpowiedzialności podatkowej lub decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego spadkodawcy, określono je nienależnie lub w wysokości większej od należnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zauważa, że skoro ustawodawca, nie doszedł do przekonania o potrzebie uregulowania definicji nadpłaty (nawet w podatku akcyzowym) uwzględniającej element poniesienia uszczerbku majątkowego przez podatnika, oznacza to, że stoi na stanowisku, że dobro wspólne, jakim jest stan finansów publicznych, na tej płaszczyźnie nie zasługuje na szczególną ochronę, albo też, że dobro to nie przeważa nad interesem określonej grupy społecznej, jaką są podatnicy (również podatku akcyzowego).

W dalszej kolejności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie tłumaczy, że ww. uchwała oraz inne orzeczenia, które przywołują organy podatkowe, nie znajdują w niniejszej sprawie zastosowania, bowiem dotyczą zwrotu specyficznego podatku, jakim jest akcyza za energię elektryczną. Jak podkreślono w jej uzasadnieniu: specyfika niniejszej sprawy wiąże się z tym, że zagadnienie przedstawione przez skład orzekający NSA dotyczy nadpłaty w podatku akcyzowym. Cechą tego podatku jest to, że stanowi on element ceny wyrobu akcyzowego, to znaczy jest integralną częścią tej ceny (zob.m.in. R. Mastalski: Prawo podatkowe, Warszawa 2006, s. 534). Obowiązek uwzględnienia akcyzy w cenie towaru wynika wyraźnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. Nr 97, poz. 1050 z późn. zm.). Okoliczność, że podatek akcyzowy jest uwzględniany w cenie towaru będącego wyrobem akcyzowym, prowadzi do tego, że - z reguły - bezpośredni ekonomiczny ciężar opodatkowania de facto spoczywa nie na podmiotach tego podatku (podatnikach), lecz na konsumentach (nabywcach towarów, osobach uiszczających cenę za wyrób akcyzowy). Z uwagi bowiem na konieczność uwzględnienia podatku akcyzowego w cenie towaru koszty podatku mogą być "przerzucane" na ostatecznych nabywców towaru. Wynika to z pośredniego charakteru podatków obrotowych, do których należy podatek akcyzowy (por. W. Modzelewski: Podatki obrotowe (w:) System prawa finansowego, tom III: Prawo daninowe (red. L. Etel), Warszawa 2010, s. 146-148).

Na zakończenie uzasadnienia opisywanego wyroku wyraźnie podkreślono brak przesłanek do odstąpienia od niebudzącej wątpliwości literalnej wykładni pojęcia nadpłaty zawartego w art. 72 § 1 Ordynacji podatkowej. Odmowa zwrotu opłaty za zajęcie pasa drogowego, oparta jedynie o kryterium braku uszczerbku majątkowego, była zatem w opisywanej sprawie bezpodstawna.

TAGI: Podatki, Ordynacja podatkowa, Uszczerbek majątkowy, Zwrot nadpłaty, Nadpłata podatku,

Zwrot nadpłaconej opłaty za zajęcie pasa drogowego bez uszczerbku majątkowego