Prawo Dla Samorządu

Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił do NSA o podjęcie uchwały dotyczącej możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w przypadkach kar administracyjnych określonych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Rozbieżności w orzecznictwie

Zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego [dalej: Kpa] organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje (tj. ma obowiązek odstąpić) od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli:

waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub
za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

Jednocześnie Kpa stanowi, że w przypadkach innych niż wymienione powyżej, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających:

usunięcie naruszenia prawa lub
powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia.

Organ administracji publicznej w powyższych przypadkach odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia.

W praktyce i orzecznictwie pojawiły się wątpliwości, czy przepisy te znajdują zastosowanie do administracyjnych kar administracyjnych nakładanych na podstawie przepisów rozdziału 4d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach [dalej: ucpg].

Wątpliwości te dostrzegł Rzecznik Praw Obywatelskich, który wnioskiem z dnia 14 grudnia 2021 roku wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wątpliwości Rzecznika budzi:

czy w postępowaniach w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie przepisów rozdziału 4d ucpg stosuje się art. 189f Kpa?

W swoim obszernym wniosku Rzecznik wskazał na dwie, wzajemnie wykluczające się linie orzecznicze dotyczące przedmiotowego zagadnienia. Pierwsza z nich wyklucza możliwość stosowania zawartych w Kpa przepisów o odstąpieniu od nakładania administracyjnych kar pieniężnych w przypadku kar administracyjnych nakładanych na podstawie ucpg. Druga linia orzecznicza taką możliwość dopuszcza.

Brak możliwości odstąpienia od nałożenia kary

W orzeczeniach przywołanych przez Rzecznika jako przykłady pierwszej z kształtujących się linii orzeczniczych zwraca się uwagę, że:

przepisy ucpg są przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 189a § 2 Kpa, zaś okoliczność, że nie normują instytucji odstąpienia od nałożenia kary jest świadomym zabiegiem ustawodawcy, który należy rozumieć jako niedopuszczenie do odstąpienia od nałożenia kary;
ucpg nakazuje stosować „do kar” z rozdziału 4d tej ustawy przepisy działu III Ordynacji podatkowej (nie odsyłając natomiast wyraźnie do stosowania działu IVa Kpa), co „zrównuje” nakładane kary z zobowiązaniami podatkowymi, w odniesieniu do których nie ma możliwości odstąpienia od ich nałożenia;
dodatkowym asumptem do stwierdzenia braku możliwości stosowania art. 189f Kpa ma być charakter kar z rozdziału 4d ucpg, które (w większości) są ustalane w oparciu o sztywny „taryfikator”, nie pozostawiając organom żadnego luzu decyzyjnego.

Odstąpienie od nałożenia kary jest możliwe

W orzeczeniach wpisujących się w drugą z kształtujących się linii orzeczniczych sądy administracyjne wskazują, że:

elementy wymienione w art. 189a § 2 Kpa mają charakter autonomiczny i uregulowanie w przepisach odrębnych jedynie niektórych z nich powoduje obowiązek zastosowania – w pozostałym zakresie – norm z działu IVa Kpa;
odesłanie w przepisach ucpg do stosowania „do kar” działu III Ordynacji podatkowej nie wyłącza stosowania art. 189f Kpa z uwagi na to, że Ordynacja nie zawiera regulacji odnoszących się do odstąpienia od nałożenia kary i udzielenia pouczenia;
rodzaj kary niepozwalający na jej miarkowanie nie determinuje braku możliwości stosowania art. 189f Kpa, który ma charakter gwarancyjny.

Stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich

Rzecznik Praw Obywatelskich w swoim wniosku jednoznacznie opowiedział się za drugą z przywołanych powyżej linii orzeczniczych uznając, że w sprawach o nałożenie administracyjnych kar pieniężny z rozdziału 4d ucpg winien znaleźć zastosowanie art. 189f Kpa.

Rzecznik w swoim wystąpieniu zwrócił szczególną uwagę na motywy wprowadzenia do Kpa działu IVa dotyczącego administracyjnych kar pieniężnych. Uchwalenie tych przepisów wychodziło naprzeciw postulatom formułowanym zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego czy sądów administracyjnych, jak i przez przedstawicieli doktryny.

Odwołując się do uzasadnienia rządowego projektu ustawy nowelizującej Kpa z 2017 roku (drk Sejmu VIII kadencji nr 1193) Rzecznik przypomniał, że przepisy działu IVa Kpa – w tym art. 189f Kpa – miały być przepisami ogólnymi, które znajdą zastosowanie, o ile przepisy szczególne nie będą przewidywać odrębnych rozwiązań.

Zdaniem Rzecznika nie może ulegać najmniejszej wątpliwości, że intencją ustawodawcy było, by każda z instytucji uregulowanych w dziale IVa Kpa była stosowana zawsze, gdy przepisy odrębne danej instytucji nie normują. W tym kontekście za w pełni zasadny należy uznać pogląd o autonomicznym charakterze poszczególnych instytucji wymienionych w art. 189a § 2 Kpa. W konsekwencji dla ustalenia czy dział IVa Kpa ma zastosowanie w odniesieniu do danej administracyjnej kary pieniężnej konieczne jest stwierdzenie, czy konkretne rozwiązanie prawne wymienione enumeratywnie i rozłącznie w art. 189a § 2 pkt 1-6 Kpa zostało uregulowane w przepisach odrębnych

W ocenie RPO okoliczność, że przepisy rozdziału 4d ucpg regulują przesłanki wymiaru administracyjnych kar pieniężnych (art. 9zd), czy – w odniesieniu do kar z art. 9z ust. 2 i 2a – normują zawieszenie i umorzenie nałożonych kar, nie może zostać uznana za podstawę do odmowy stosowania działu IVa Kpa w pozostałym zakresie, w szczególności w zakresie instytucji odstąpienia od nałożenia kary i udzielenia pouczenia.

Rzecznik uznał, że, podstawy do odstąpienia od stosowania art. 189f Kpa w sprawach o nałożenie kary z rozdziału 4d ucpg nie może także stanowić odesłanie do stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej. Przepisy te nie regulują bowiem instytucji

odstąpienia od nałożenia kary (zobowiązania podatkowego). Co więcej ustawodawca nie nakazuje stosować przepisów działu III Ordynacji podatkowej do całokształtu postępowania w sprawie kar pieniężnych, ale przewiduje stosowanie tych regulacji „do kar”. Rzecznik wskazuje w tym zakresie, że przepisy Ordynacji podatkowej znajdą zatem zastosowanie dopiero wówczas, gdy orzeczono już obowiązek uiszczenia kary pieniężnej w określonej wysokości. Wśród przepisów działu III Ordynacji podatkowej próżno zresztą szukać regulacji, które potencjalnie chociażby mogłyby znaleźć zastosowanie w postępowaniu o nałożenie administracyjnej kary pieniężnej. Zawierają natomiast normy, które można zastosować w odniesieniu do już orzeczonych kar (np. zabezpieczenie wykonania obowiązku, odsetki od zaległości, ulgi w spłacie, wygaśnięcie zobowiązań). W konsekwencji przepisy działu III Ordynacji podatkowej znajdą zastosowanie dopiero po nałożeniu kary pieniężnej, wskutek czego nie sposób twierdzić, by poprzez odesłanie do nich w art. 9zf ucpg ustawodawca wyłączył stosowanie tych norm działu IVa Kpa, które dotyczą nakładania kar pieniężnych.

Rzecznik Praw Obywatelskich odniósł się także do wynikającego z orzecznictwa twierdzenia jakoby nie zawarcie w przepisach ucpg regulacji odnoszących się do odstąpienia od nałożenia kar i/lub wyraźnego odesłania do stosowania działu IVa Kpa świadczyć miało o woli ustawodawcy, by instytucji odstąpienia nie stosować w sprawach o nałożenie administracyjnych kar pieniężnych z rozdziału 4d ucpg. Rzecznik słusznie wykazał, iż twierdzenie to pomija fakt, że rozdział 4d został dodany do ucpg z dniem 1 stycznia 2012 r. (wskutek wejścia w życie ustawy z dnia 1 lipca 2011 roku), a zatem przeszło 5 lat przed wprowadzeniem do Kpa działu IVa. Z tego powodu zdaniem Rzecznika nie sposób twierdzić, by ustawodawca „świadomie” przesądził o niestosowaniu ogólnych zasad wymierzania lub nakładania administracyjnych kar pieniężnych, które – w dacie wprowadzenia reżimu odpowiedzialności administracyjnej w ucpg – jeszcze nie obowiązywały. Jednocześnie RPO wskazał, że tego rodzaju odczytywanie regulacji ucpg pozostaje w sprzeczności z charakterem norm działu IVa Kpa. W doktrynie zwraca się bowiem uwagę, że pomiędzy nimi a regulacjami ustaw odrębnych nie występuje zależność o charakterze lex generalis –lex specialis.

W konsekwencji zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich całkowite odstąpienie od stosowania działu IVa Kpa w sprawach o nałożenie administracyjnej kary pieniężnej wymaga ze strony ustawodawcy albo uregulowania w przepisach odrębnych wszystkich instytucji wymienionych w art. 189a § 2 Kpa, albo wyraźnego wyłączenia stosowania w sprawie konkretnych kar pieniężnych instytucji uregulowanych w dziale IVa Kpa. Brak takiego wyraźnego wyłączenia sprawia w ocenie Rzecznika, że – zgodnie z regułą wynikającą z art. 189a § 2 Kpa – stosuje się wprost instytucje uregulowane w dziale IVa Kpa, w odniesieniu do których przepisy odrębne „milczą”.

Rzecznik Praw Obywatelskich w swoim wniosku o podjęcie uchwały przez NSA uznał również, że nie zasługuje na aprobatę wyrażany w orzecznictwie pogląd, jakoby niemożność zastosowania art. 189f Kpa w sprawie o nałożenie administracyjnej kary pieniężnej miała wynikać z uregulowanego przepisami odrębnymi sposobu nakładania lub wymierzania kary (ma charakter obligatoryjny, jest wymierzana w oparciu o „taryfikator”), co miałoby pozbawiać organ jakiegokolwiek luzu decyzyjnego. Zdaniem RPO charakter kary pieniężnej nie może prowadzić do odmowy zastosowania przepisu o charakterze gwarancyjnym, który wypełnił systemową lukę w standardzie ochrony praw jednostki, dostosowując system prawa administracyjno-karnego do wymogów konstytucyjnych oraz konwencyjnych.

Nie sposób także zdaniem Rzecznika znaleźć racjonalnego powodu, dla ewentualnej różnicy w stosowaniu art. 189f Kpa w przypadku kar, w których organowi pozostawiono pewien poziom swobody w wymierzeniu sankcji (w ramach „widełek”) i kar, których wymiar jest z góry przesądzony przez ustawodawcę (sztywna kwota lub stawka kary). I w jednym, i w drugim przypadku samo nałożenie kary pozostaje bowiem, co do zasady, obligatoryjne.

Rzecznik odniósł się także krytycznie do argumentów związanych z „nieusuwalnością” naruszenia prawa w przypadku naruszenia obowiązków sprawozdawczych, co miałoby wykluczać zaistnienie jednej z przesłanek warunkujących obligatoryjne odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Co dalej?

Już samo złożenie wniosku przez Rzecznika Praw Obywatelskich w przedmiotowym zakresie będzie miało istotne znaczenie dla praktyki i orzecznictwa. Argumenty podniesione w wystąpieniu Rzecznika z pewnością będą wykorzystywane w toku toczących się postępowań administracyjnych, jak i sądowoadministracyjnych.

Nie sposób wykluczyć, że w niektórych sprawach dojdzie do zawieszenia postępowania do czasu rozpatrzenia wniosku przez NSA. Zwłaszcza na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego prezentowane jest szerokie podejście do przesłanek zawieszenia postępowania uwzględniające także możliwość podjęcia uchwały przez NSA.

W przypadku podjęcia uchwały przez NSA będą nią związane wszystkie składy orzekające zarówno w wojewódzkich sądach administracyjnych, jak w NSA. Pośrednio uchwała taka bez wątpienia wpłynie także na orzecznictwo organów administracji publicznej.

Motywy ewentualnej uchwały NSA mogą także istotnie wpłynąć na sposób interpretacji innych przepisów dotyczących nakładania administracyjnych kar pieniężnych. Tym samym jej skutki mogą znacząco wykroczyć poza ramy ucpg.

Postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym

Jednocześnie przed Trybunałem Konstytucyjny toczy się postępowanie ze skargi konstytucyjnej w przedmiocie zbadania zgodności art. 9xb pkt 2, art. 9zc ust. 1 oraz art. 9zf ucpg w zakresie w jakim przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za złożenie po terminie sprawozdania, o którym mowa w art. 9o ucpg w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu - z art. 2, art. 20 i art. 22, a także art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2021 roku (sygn. Ts 43/21) Trybunał Konstytucyjnych nadał dalszy bieg wniesionej w tym zakresie skardze kasacyjnej.

Czy NSA ujednolici orzecznictwo w sprawie odstępowania od nakładania kar administracyjnych z „ustawy czystościowej”