Prawo Dla Samorządu

Naczelny Sąd Administracyjny wykluczył możliwość rozszerzania w statucie JST katalogu przesłanek stosowania zdalnego trybu obradowania wynikającego z przepisów szczególnych.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 października 2021 roku (sygn. III OSK 3979/21) uchylił wyrok WSA w Gliwicach uwzględniający skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego w przedmiocie zmiany statutu gminy, uznając tym samym, że zastrzeżenia Wojewody w przedmiotowej sprawie były zasadne.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Kontrowersyjna zmiana statutu

W marcu 2020 roku Rada Miasta podjęła uchwałę w sprawie zmiany statutu gminy. Przewidziała w nim m.in., że „ "W przypadku ogłoszenia stanu nadzwyczajnego na części lub na całym terytorium państwa, albo stanu epidemii, albo w przypadku zagrożenia życia lub zdrowia radnych, albo mienia znacznych rozmiarów, sesja rady może odbyć się za pomocą elektronicznych środków komunikacji na odległość. Radni zabierają głos oraz głosują zdalnie. Identyfikacja radnego i potwierdzenie jego obecności następuje przy użyciu elektronicznych środków komunikacji na odległość przekazujących obraz i dźwięk. Do zwołania sesji oraz procedury głosowania stosuje się odpowiednie przepisy Statutu."

Zastrzeżenia Wojewody

Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z kwietnia 2020 roku stwierdził nieważność ww. uchwały, uznając że została ona podjęta z naruszeniem:

przepisów - art. 11b oraz art. 14 ust. 1 - ustawy o samorządzie gminnym [dalej: usg]
art. 15zzx ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych [dalej: ustawa COVID], w związku z
ar. 7 i art. 61 Konstytucji RP.

Zdaniem organu nadzoru statut gminy ma określić ustrój gminy (art. 3 ust. 1 usg), ale wyłącznie poprzez doprecyzowanie rozwiązań ustrojowych zawartych w ustawach w granicach tam określonych.

W jego ocenie zgodne z prawem działania organu stanowiącego gminy co do zasady możliwe tylko w przypadku fizycznej obecności radnych na sesji odbywającej się w konkretnym miejscu. Związane jest to m.in. z realizacją konstytucyjnej i ustawowej zasady jawności działania organów władzy publicznej.

W ocenie Wojewody samodzielną podstawę do przeprowadzenia zdalnej sesji organu stanowiącego gminy określa art. 15zzx ust. 1 ustawy COVID dodany do tej ustawy już po podjęciu zakwestionowanej uchwały. Przepis ten zdaniem Wojewody ma jednak charakter regulacji szczególnej, nie dodanej od ustawy ustrojowej i ma zastosowanie tylko w przypadkach objętych tą ustawą.

Zarzuty Gminy

Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego zostało zaskarżone do WSA w Gliwicach przez Gminę. Zarzucono mu naruszenie zarówno przepisów usg, ustawy COVID, jak i Konstytucji RP. Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Sąd I instancji po stronie Gminy

Pomimo argumentów podniesionych przez Wojewodę Śląskiego w rozstrzygnięciu nadzorczym oraz w odpowiedzi na skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2020 roku (sygn. III SA/Gl 409/20) uwzględnił skargę Gminy w całości i uchylił zaskarżony akt.

Zdaniem Sądu I instancji „w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r. (Dz. U. poz. 433 z późn. zm.) ogłoszono na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemicznego, a następnie rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) stan epidemii. Wprowadzone obostrzenia, dotyczące m.in. gromadzenia się osób, wywarły bezpośredni wpływ na funkcjonowanie organów administracji publicznej, w tym organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. Z tego też względu zaistniała potrzeba dostosowania organizacji pracy tych organów do panującej sytuacji, w celu zapewnienia realizacji ciążących na nich zadań i obowiązków wynikających z przepisów powszechnie obowiązującego prawa.”

Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że „w przypadku sesji przeprowadzanej wyłącznie w trybie zdalnym mieszkańcy winni mieć zapewniony dostępu do obrad również w trybie komunikacji elektronicznej, na co wskazał skarżący równocześnie określając możliwości techniczne. Jednocześnie zaskarżony przepis nie wyklucza możliwości sesji hybrydowej, w której wykorzystanie narzędzi właściwych dla trybu zdalnego będzie odbywać się w obecności przewodniczącego na sali rady. Wówczas możliwy byłby wstęp mieszkańców na salę, na której obecni są przewodniczący i część radnych, lub choćby na salę, w której z monitora byłby transmitowany przebieg sesji (np. wyniki głosowania art. 18 ustawy o dostępie do informacji publicznej) W obu wskazanych wyżej przypadkach sesja powinna być transmitowana i utrwalana zgodnie z art. 20 ust. 1b u.s.g., na co wskazuje również skarżący. Zgodnie z jego stanowiskiem mieszkańcy otrzymają możliwość dostępu do przebiegu sesji on-line, a osoby pozbawione dostępu do własnego komputera mogłyby być obecne podczas transmisji w siedzibie rady lub poprzez udostępnienie komputera w budynku rady, przy zachowaniu niezbędnych środków bezpieczeństwa”.

W konsekwencji zdaniem WSA w Gliwicach organ nadzoru winien powyższe uwagi do poszczególnych uchwał podejmowanych w trybie zdalnym i dokonać indywidualnej oceny ich zgodności z prawem, gdyż nie ma podstaw do kwestionowania rozwiązań przyjętych w zaskarżonej uchwale un block.

Skarga kasacyjna Wojewody

Z wyrokiem Sądu I instancji nie zgodził się Wojewoda Śląski, który w skardze kasacyjnej zarzucił mu naruszenie:

art. 91 ust. 1 w zw. z art. 11b ust. 1 i ust. 2 usg oraz w zw. z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zdalny tryb obradowania rady gminy, z wykorzystaniem środków elektronicznych, wprowadzony do statutu gminy na podstawie uchwały rady gminy, nie stanowi naruszenia konstytucyjnej zasady jawności, a w konsekwencji podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały;
art. 91 ust. 1 w zw. z art. 11b ust. 2 usg oraz w zw. z art. 15zzx ustawy COVID-19, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że unormowania zwarte w statucie gminy mogą stanowić podstawę do ograniczenia zasady jawności w części dotyczącej wstępu obywateli na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, bez wyraźnego umocowania w przepisach ustawowych, a w konsekwencji, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały;
art. 91 ust. 1 w zw. z art. 11b ust. 1 i ust. 2 usg w zw. z art. 228 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że obowiązujące przepisy ustawy o samorządzie gminnym stanowią wystarczającą podstawę dla rady gminy do ograniczenia zasady jawności w przypadku ogłoszenia stanu nadzwyczajnego na części lub na całym terytorium państwa;
art. 91 ust. 1 w zw. z art. 11b ust. 2 u.s.g. oraz w zw. z art. 15zzx ustawy COVID-19, polegające na uznaniu, że obowiązujące przepisy ustawy o samorządzie gminnym stanowią wystarczającą podstawę dla rady gminy do ograniczenia zasady jawności w przypadku ogłoszenia stanu epidemii, mimo braku wyraźnego upoważnienia ustawowego w tym zakresie;
art. 91 ust. 1 w zw. z art. 11b ust. 1 i ust. 2 usg w zw. z art. 7 i art. 94 zd. 1 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że obowiązujące przepisy ustawy o samorządzie gminnym zawierają upoważnienie dla rady gminy do ograniczenia zasady jawności w przypadku ogłoszenia stanu nadzwyczajnego na części lub na całym terytorium państwa, albo stanu epidemii, albo w przypadkach zagrożenia życia lub zdrowia radnych, albo mienia znacznych rozmiarów;
art. 91 ust. 1 w zw. z art. 11b ust. 1 i ust. 2 usg w związku z art. 7 i art. 61 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organ nadzoru dokonał nieprawidłowej wykładni art. 91 usg oraz art. 7 i art. 61 Konstytucji RP oraz ich subsumpcji, ponieważ uznając, że działania rady gminy mogą odbywać się tylko w granicach określonych prawem, nie uwzględnił sytuacji nadzwyczajnej jaką jest pandemia.

Ostateczne rozstrzygnięcie NSA

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 października 2021 roku (sygn. III OSK 3979/21) uwzględnił skargę kasacyjną Wojewody Śląskiego negując tym samym stanowisko Sądu I instancji.

W ocenie NSA co do zasady rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu, a zatem nie było podstaw do jego uchylenia przez Sąd I instancji.

NSA zwrócił uwagę, że w doktrynie i orzecznictwie nie ma jednolitości poglądów co do zakresu zagadnień mogących stanowić "materię statutową". Są I instancji opowiadając się za liberalnym stanowiskiem, zgodnie z którym samorząd gminny może regulować w statucie wszystkie zagadnienia dotyczące swego ustroju, pod warunkiem, że nie pozostaje to w sprzeczności z przepisami ustawowymi, uznał jednak, że rozwiązanie przyjęte w zakwestionowanej przez Wojewodę uchwale „pozostaje w kolizji z systemem prawa”.

NSA jednoznacznie stanął na stanowisku, że w celu umożliwienia zdalnego trybu obradowania rady gminy i komisji rady (wprowadzenia ograniczenia w zasadzie jawności) niezbędna była ingerencja ustawodawcy. Tym samym samodzielnej podstawy w tym zakresie nie stwarzają przepisy ustrojowych ustaw samorządowych.

Jednocześnie Sąd II instancji podkreślił, że „sama transmisja obrad rady gminy i ich nagrywanie, co było konieczne także przed wprowadzeniem stanu epidemii przy bezpośrednim, sesyjnym trybie pracy rady gminy (zob. art. 20 ust. 1b u.s.g.), nie są wystarczające dla zachowania zasady jawności”.

Słusznie dostrzeżono przy tym, że „gdyby przed wejściem w życie art. 15zzx ust. 1 ustawy COVID-19 obradowanie zdalne było możliwe tylko na podstawie regulacji statutowych, to przynajmniej w omawianym zakresie ingerencja ustawodawcza byłaby zbędna. Skoro zaś ustawowe ograniczenie zasady jawności objęło tylko okres obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, to statutowe ograniczenie jawności nie może być rozciągnięte także na stany nadzwyczajne na części lub na całym terytorium państwa oraz przypadki zagrożenia życia lub zdrowia radnych, albo mienia znacznych rozmiarów, bo pozostaje to w kolizji z art. 15zzx ust. 1 ustawy COVID-19 i art. 11b ust. 2 u.s.g. ”.

Podsumowanie

Należy w pełni podzielić prezentowane w niniejszej sprawie stanowisko Wojewody Śląskiego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym – podobnie jak przepisy dwóch pozostałych usterkowych ustaw samorządowych – nie stanowią samodzielnej podstawy do wprowadzania zdalnego trybu obradowania organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego czy ich związków. Jest to szczególnie istotne w kontekście pojawiających się w tym zakresie w początkowej fazie epidemii rozbieżnych interpretacji organów nadzoru. Jednocześnie podkreślić należy, iż z chwilą ustania przesłanek stosowania art. 15 zzx ust. 1 ustawy COVID – o ile nie ulegną zmianie przepisy ustrojowych ustaw samorządowych – organy stanowiące będą musiał wrócić do tradycyjnego trybu obradowania.

Jednocześnie wyrok ten jest szczególnie istotny dla wszystkich organów jednostek samorządu terytorialnego, które przed wejście w życie regulacji szczególnej zdecydowały się na zdalny tryb obradowania. Stanowisko przyjęte w przedmiotowej sprawie przez NSA – jeśli podzielone zostanie przez inne składy orzekające – może stanowić podstawę do kwestionowania podjętych uchwał. Będzie to szczególnie problematyczne w przypadku aktów prawa miejscowego.

Dowodzi to konieczności ogromnej ostrożności w podejmowaniu niestandardowych rozwiązań związanych z lokalnym procesem prawodawczym.

Czas pokaże czy sądy administracyjnie w podobny sposób podejdą do kwestii głosowań korespondencyjnych przez organy stanowiące JST, co budzi bardzo poważne wątpliwości interpretacyjne.

Zdalny tryb obradowania organów JST jest wyjątkiem