Prawo Dla Samorządu

Czy realizacja celów społecznie użytecznych umożliwia nieodpłatne obciążenie nieruchomości samorządowych ograniczonymi prawami rzeczowymi? Na przedmiotowe pytanie udzielił odpowiedzi niedawno Wojewoda Zachodniopomorski.

Problem nieodpłatnego obciążania nieruchomości samorządowych ograniczonymi prawami rzeczowymi

Tytułowy problem od lat jest zarzewiem dyskusji. Skorzystanie ze wskazanej ścieżki udostępniania nieruchomości samorządowych jawi się często jako uzasadnione społecznie lub gospodarczo, zwłaszcza w sytuacjach gdy dokonywane jest ono na rzecz podmiotów realizujących cele publiczne (np. dla ustanowienia służebności przesyłu na rzecz spółki wodno-kanalizacyjnej realizującej zadania gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków). Wydawać mogłoby się, że skoro przepisy ustawy o gospodarce nieruchomości[i] (dalej: ugn) dopuszczają darowiznę nieruchomości stanowiącej własność publiczną na realizację celów publicznych, to tym bardziej słabsza forma obrotu – jaką jest obciążenie nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi – stosowana na potrzeby tych celów może zostać dokonana bez wynagrodzenia.

Wbrew intuicjom sygnalizowane zagadnienie nie jest wcale tak oczywiste, co potwierdza analiza orzecznictwa, w tym orzecznictwa organów nadzoru.

Stanowisko organu nadzoru

Wojewoda Zachodniopomorski w niedawno podjętym rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 9 listopada 2021 r., P-1.4131.346.2021.KN (Dz. Urz. Woj. Zach. z 2021, nr 4843), stwierdził częściową nieważność uchwały Rady Powiatu w sprawie ustalenia zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Powiatu, w zakresie w jakim uchwała dopuszczała nieodpłatne obciążenie ograniczonymi prawami rzeczowymi nieruchomości stanowiących przedmiot własności lub użytkowania wieczystego powiatu na rzecz podmiotów innych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

W badanej przez organ nadzoru uchwale Rada Powiatu postanowiła, że obciążenie nieruchomości stanowiących własność powiatu służebnościami lub użytkowaniem może nastąpić nieodpłatnie, jeżeli prawo to jest ustanowione na rzecz powiatowej osoby prawnej albo na rzecz innej osoby prowadzącej działalność charytatywną, opiekuńczą, leczniczą, oświatową, naukową, badawczo-rozwojową, wychowawczą lub sportową lub na rzecz organizacji pożytku publicznego na cel prowadzonej działalności pożytku publicznego.

Wojewoda Zachodniopomorski uznał, że ww. krąg podmiotów został ustalony w sposób niezgodny z przepisami ugn.

Uzasadniając zajęte stanowisko, wskazał, że zgodnie z art. 14 ust. 2 ugn nieruchomości stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego mogą być nieodpłatnie obciążane na rzecz Skarbu Państwa lub innych jednostek samorządu terytorialnego ograniczonymi prawami rzeczowymi.

Wojewoda podniósł, że brzmienie zacytowanego przepisu uzasadnia tezę, że - co do zasady - jest możliwe obciążenie nieruchomości powiatowej ograniczonymi prawami rzeczowymi, do których - w myśl art. 244 § 1 Kodeksu cywilnego[ii] należy również służebność oraz użytkowanie - jednak dokonanie tego w sposób nieodpłatny jest przewidziane wyłącznie wówczas, gdy obciążenie następuje na rzecz Skarbu Państwa bądź innej jednostki samorządu terytorialnego. Organ nadzoru uznając, że przepis art. 14 ust. 2 ugn ma charakter przepisu ius cogen (bezwzględnie obowiązującego) przyjął, że nie jest w konsekwencji prawidłowe wyrażenie w treści uchwały organu stanowiącego jst zgody na ustanawianie nieodpłatne służebności lub użytkowania na nieruchomościach stanowiących własność samorządu na rzecz innych niż wymienione w ww. przepisie podmiotów. Krąg podmiotów, na rzecz których dopuszczalne jest nieodpłatne ustanowienie ograniczonych praw rzeczowych został bowiem przez ustawodawcę wyraźnie zamknięty.

Podsumowanie

Omówione rozstrzygnięcie nadzorcze wpisuje się w utrwaloną już linię orzeczniczą organów nadzoru[iii] i sądów administracyjnych[iv], w ramach której jednoznacznie przyjmuje się zakaz nieodpłatnego obciążenia nieruchomości skarbowych i samorządowych ograniczonymi prawami rzeczowymi na rzecz podmiotów innych niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. W powoływanej szeroko na jej uzasadnienie uchwale Sądu Najwyższego z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt III CZP 70/10[v], Sąd przesądził, że umowa nieodpłatnego obciążenia nieruchomości należącej do gminnego zasobu nieruchomości użytkowaniem na rzecz samorządowej osoby prawnej jest nieważna. Pomimo że część przedstawicieli doktryny wskazuje na dysfunkcjonalność przyjętej przez sądy interpretacji art. 14 ust. 2 u.g.n.[vi], bez interwencji ustawodawcy trudno oczekiwać jej przełamania.

[i] Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm.).

[ii] Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 z późn. zm.).

[iii] Zob. np. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Pomorskiego z 5.08.2011 r., NK.III.4131.2.2011.LL, Pomor 2011, nr 105, poz. 2147, rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z 28.04.2021 r., NPII.4131.1.395.2021, LEX nr 3236152, rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z 30.09.2016 r., NK-I.4131.295.2016.ACze, Lubus 2016, nr 1975.

[iv] Zob. np. wyrok WSA w Kielcach z 21.01.2021 r., II SA/Ke 904/20, wyrok WSA w Gliwicach z 13.12.2017 r., II SA/Gl 999/17, wyrok WSA w Gliwicach z 14.12.2017 r., II SA/Gl 758/17 oraz wyrok WSA w Opolu z 9.10.2014 r., II SA/Op 336/14 – dostępne w CBOSA.

[v] Uchwała SN z 20.10.2010 r., III CZP 70/10, OSNC 2011, nr 4, poz. 43.

[vi] Zob. np. K. Dadańska, Obciążanie nieruchomości skarbowych i samorządowych ograniczonymi prawami rzeczowymi – zarys problematyki, Studia i Prace WNEiZ US 2016, Nr 45, s. 63; R. Padrak, Zbywanie i oddawanie do korzystania nieruchomości samorządowych i skarbu państwa. Wrocław 2010, s. 200; Z. Tokarzewska-Żarna, Wyrażenie zgody na ustanowienie służebności przesyłu, [w:[ Taż, Uchwały rady gminy w zakresie zarządzania nieruchomościami. Wzory z praktycznym komentarzem, Warszawa 2020, dostęp SIP Legalis; B. Rakoczy, Problematyka wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu na nieruchomości gminy na rzecz przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, ST 2014, nr 6, s. 27-33.

Nieodpłatna służebność i użytkowanie na gruncie samorządowym