Prawo Dla Samorządu

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenie w drodze zarządzenia opłat za udostępnianie informacji publicznej w formie cennika, czy też taryfy uznać należy za niedopuszczalne z perspektywy zasady bezpłatnego dostępu do informacji publicznej.

Stan faktyczny

Starosta W. (dalej także: Starosta, Organ), działając w oparciu o regulację Statutu powiatu oraz art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej[1] (dalej także: u.d.i.p.) wydał zarządzenie w sprawie ustalenia wysokości dodatkowych kosztów związanych z udostępnianiem informacji publicznej. Przewidziano w nim opłaty m.in. za sporządzenie kserokopii i wydruków (od 20gr – 2 zł), wydanie płyty CD (1,50 zł) oraz za przesłanie informacji za pośrednictwem poczty tradycyjnej (według stawki operatora pocztowego). W treści zarządzenia zastrzeżono, że opłaty nie są pobierane w sytuacji, w której nie przekroczą kwoty 5 zł.

Działając na podstawie art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym[2], W.S. (dalej także: Skarżący) wniósł skargę o stwierdzenie nieważności rzeczonego zarządzenia, podnosząc, że pozostaje ono sprzeczne z przepisami obowiązującego prawa, naruszając jednocześnie przynależny mu interes prawny, przejawiający się w prawie do bezpłatnego dostępu do informacji publicznej.

Stanowisko WSA

Rozpoznając tak zakreślony stan faktyczny sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej także: WSA) orzekł, że przepisy prawa nie kształtują kompetencji starosty do generalnego i abstrakcyjnego uregulowania w drodze zarządzenia kwestii związanych z ustaleniem taryfy opłat za udostępnienie informacji publicznej.

Powyższe sąd uzasadnił tym, że art. 15 ust. 1 u.d.i.p. nawiązuje do kosztów powstałych w wyniku udostępnienia informacji publicznej objętej zakresem konkretnego wniosku. Wskazał również, że jakkolwiek Organ mógł określić zasady pobierania opłat dodatkowych, tak nie posiadał kompetencji do oznaczania ich wysokości. WSA wyjaśnił także, że ustalenie kosztów związanych z udzieleniem informacji publicznej następuje w drodze pisma skierowanego do wnioskodawcy, w trybie przewidzianym art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Skład orzekający argumentował, że: „koszty ustalane są w toku realizacji każdorazowego wniosku o udzielenie informacji publicznej, a zatem podstawę ich ustalenia nie może stanowić zarządzenie określające sposób ustalania opłaty, czy też precyzujące koszty związane z daną formą czy sposobem udostępnienia informacji publicznej”.

W konsekwencji WSA przyjął, że omawiane zarządzenie naruszało konstytucyjne i ustawowe prawo każdej jednostki do bezpłatnego dostępu do informacji publicznej, co wiązało się bezpośrednio z istnieniem po stronie Skarżącego interesu prawnego w jego zaskarżeniu do sądu.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA wniósł Organ zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie art. 15 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 2 u.d.i.p. poprzez nieprawidłową wykładnię, która doprowadziła do przyjęcia, że przywołane normy wyłączają możliwość wydania przez starostę aktu wewnętrznego (zarządzenia) ustanawiającego zasady ustalania kosztów związanych z udostępnianiem informacji publicznej.

Stanowisko NSA

Po rozpoznaniu stanu faktycznego i prawnego omawianej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także: NSA) uznał skargę kasacyjną Organu za niezasadną[3].

Skład orzekający rozpoczął od wskazania, że ustawodawca w treści art. 7 ust. 2 u.d.i.p. zawarł zasadę bezpłatnego dostępu do informacji publicznej, a art. 15 u.d.i.p. stanowi od niej wyjątek, odnosząc się do ponoszenia przez podmiot zobowiązany dodatkowych kosztów związanych z rozpatrzeniem wniosku. NSA wyjaśnił, że znajduje on zastosowanie w dwóch sytuacjach, przy czym pierwsza z nich: „obejmuje koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji, innym niż jedna z form określonych w art. 12 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p.”, a druga: „wiąże się z koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku”.

NSA przyjął następnie, że prawidłowa wykładnia art. 7 ust. 2 w zw. z art. 15 u.d.i.p. powinna prowadzić do wniosku, że ustawa ta reguluje kwestie związane z ponoszeniem kosztów udostępnienia informacji publicznej wyłącznie w sprawach indywidualnych, co następuje w piśmie skierowanym indywidualnie do wnioskodawcy. Jak argumentował skład orzekający: „koszty są ustalane w toku realizacji każdorazowego wniosku o udzielenie informacji publicznej, a zatem podstawę ich ustalenia nie może stanowić akt generalny określający sposób ustalania opłaty, czy też precyzujący koszty związane z daną formą czy sposobem udostępnienia informacji publicznej”. Sąd wskazał tym samym, że art. 15 ust. 1 u.d.i.p. znajduje zastosowanie w sytuacjach wyjątkowych, w których sposób realizacji wniosku prowadzi do powstawania dodatkowych kosztów. Jest to innymi słowy wyjątek od zasady bezpłatnego dostępu do informacji publicznej, co oznacza, że prawo do pobierania opłat może odnosić się jedynie do kosztów dodatkowych, związanych ze wskazanym przez wnioskodawcę sposobem udostępnienia informacji. Jak wskazał sąd: „chodzi tu więc o koszty rzeczywiste, realne, faktycznie ponoszone przez organ w związku z określonym sposobem udostępnienia informacji. Koszty te z natury rzeczy mogą być różne przy realizacji konkretnych wniosków o udostępnienie informacji publicznej”. Sąd wyjaśnił również, że kosztem dodatkowym będą rzeczywiście poniesione wydatki, które przekraczają zwykłe koszty funkcjonowania podmiotu zobowiązanego, a które w konsekwencji będą mogły zostać ustalone dopiero w ramach konkretnego wniosku.

NSA wskazał także, że nie ma możliwości ustalenia opłat za udostępnienie informacji publicznej jako generalnego i abstrakcyjnego cennika czy też taryfy ryczałtowej. Sąd argumentował, że: „akt taki, nawet jeśli <<symuluje>> akt o charakterze wewnętrznym adresowanym do podległego organowi aparatu pomocniczego, wykazuje cechy abstrakcyjności i generalności, i w rzeczywistości adresowany jest i kształtuje sytuację podmiotu zewnętrznego względem administracji. Treść takiego aktu bez względu na użyte sformułowania zawsze w sposób bezpośredni lub pośredni wskazywać będzie na określoną wysokości opłat pobieranych za udostępnienie informacji publicznej w określonej formie, czy w określony sposób i w ten sposób determinować będzie sytuację administracyjnoprawną jednostki w zakresie dostępu do informacji publicznej”.

W konsekwencji NSA uznał, że brak jest podstaw prawnych do precyzowania sytuacji jednostki w zakresie dostępu do informacji publicznej aktami niższego rzędu, podczas gdy jest ona w sposób zupełny, kompleksowy i zamknięty uregulowana w u.d.i.p.

[1] Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 z późn. zm.).

[2] Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 920 z późn. zm.).

[3] Wyrok NSA z 4.11.2021 r., III OSK 437/21, LEX nr 3256780.

Taryfa za udostępnianie informacji publicznej niedopuszczalna