Prawo Dla Samorządu

W ostatnich latach Najwyższa Izba Kontroli badała działalność wybranych spółek komunalnych, formułując wobec nich szereg zastrzeżeń. Warto zapoznać się z jej uwagami dotyczącymi tego, co może być przedmiotem działania takiego podmiotu.

Wprowadzenie

W praktyce działalności spółek komunalnych można spotkać się z bardzo różnymi profilami działalności. Od „tradycyjnych” – świadczących podstawowe usługi na rzecz mieszkańców – po mające zaspokajać bardziej wyrafinowane potrzeby lub nawet takie, co do których trudno ustalić, które zadania gminy mają realizować. W tym zakresie wielokrotnie wypowiadała się Najwyższa Izba Kontroli. W artykule omówiłem wybrane ustalenia ujawnione w wynikach kontroli z ostatnich lat (2014 – 2021)[1].

Osoby zainteresowane tym tematem odsyłam również do tekstu Przedmiot działania spółek gminnych. Przytoczyłem w nim wybrane orzecznictwo organów nadzoru i sądów administracyjnych.

Zakres zadań gminy a cele spółek komunalnych

Ogólnie określony zakres zadań gminy może niekiedy rodzić wątpliwości co do tego, jaka działalność w ogóle się w nim mieści. Następnie – jeżeli już należy do zadań gminy – to powstaje pytanie, czy w sferze użyteczności publicznej, czy też poza nią[2].

Najwyższa Izba Kontroli wskazywała na oba te problemy. Kwestionowane było zarówno prowadzenie przez spółki komunalnej działalności, która nie mieści się w zakresie zadań gminy, jak i prowadzenie działalności wykraczającej poza użyteczność publiczną, lecz bez spełnienia przesłanek ustawowych. Jako przykład działalności nie służącej zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty uznano: sprzedaż paliw, gazu LPG, papierosów, piwa i słodyczy na stacjach paliw, zarządzanie wspólnotami mieszkaniowymi, badania rynku i opinii publicznej[3] czy kupno nieruchomości celem ich dalszej odsprzedaży[4]. Inne sfery aktywności, które zdaniem NIK nie stanowiły realizacji zadań gminy, to m.in. prowadzenie piekarni, działalność hotelarska i gastronomiczna czy świadczenie usług pogrzebowych[5].

W ocenie organu kontroli poza sferą zadań gminy były także działania związane z oferowaniem pozaszkolnych zajęć edukacyjnych dla uczniów z obszaru powiatu[6]. Niekiedy NIK nie precyzuje jednoznacznie, czy doszło do prowadzenia działalności poza zadaniami gminy, czy też do wykraczania poza sferę użyteczności publicznej. Tak sygnalizowane były nieprawidłowości związane z aktywnością spółek w zakresie m.in. usług dotyczących ważenia towarów i samochodów, niszczenia dokumentów czy wynajmowaniu autobusu turystycznego[7].

Warto zauważyć, że zdaniem NIK sprzeczna z prawem działalność spółek gminnych wiązała się niekiedy z niezgłaszaniem zmian z przedmiotu działalności albo określaniem przedmiotu działania spółek bardzo szeroko (poza zakres zadań gminy)[8].

Podsumowanie

Wyniki kontroli NIK potwierdzają, że nie każda aktywność spółek gminnych może być uznana za zgodną z prawem. Nie dziwi zatem, że w jednej z informacji o wynikach kontroli pojawił się postulat weryfikacji przedmiotu działalności spółek komunalnych[9]. Organy gminy powinny przede wszystkim prawidłowo określić ich przedmiot działania, a następnie – w granicach swoich kompetencji – dbać o przestrzeganie przepisów.

Niemniej uwagi NIK – choć niewątpliwie cenne i wymagające wzięcia pod uwagę – dotyczą konkretnych spółek i ich działalności. Izba nie ma kompetencji do wykładni przepisów wiążącej wszystkie gminy, a niektóre z jej negatywnych ocen nie muszą znaleźć potwierdzenia w orzecznictwie[10]. Obecne regulacje nie określają zaś precyzyjnie tego, czym mogą zajmować się spółki komunalne. Trzeba mieć wreszcie na uwadze, że nie jest wykluczone poszerzenie spektrum zadań, które miałaby realizować spółka gminna, o niektóre zadania publiczne przejęte przez gminę w drodze porozumień z innymi jednostkami samorządu terytorialnego[11].

Duże znaczenie ma zatem zarówno odpowiednie przygotowanie planowanych przedsięwzięć (także pod względem prawnym), jak i gotowość do rezygnacji z tych pomysłów, które – choć mogą wydawać się świetną odpowiedzią na realne potrzeby mieszkańców – nie zostały przeznaczone przez ustawodawcę do realizacji przez gminę.

[1] Przy czym niektóre z kontroli dotyczyły wyłącznie spółek gminnych, a inne – także pozostałych spółek komunalnych.

[2] Prowadzenie działalności poza sferą użyteczności publicznej jest dopuszczalne, ale ograniczone przepisami określającymi dodatkowe przesłanki, w szczególności art. 10 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 679).

[3] Informacja o wynikach kontroli Funkcjonowanie spółek komunalnych w Województwie Łódzkim, LLO-4101-013-00/2013 [dalej: NIK 2014], s. 9.

[4] Wystąpienie pokontrolne LKA.411.010.01.2017, s. 24.

[5] Informacja o wynikach kontroli Realizacja zadań publicznych przez spółki tworzone przez jednostki samorządu terytorialnego, KGP-4101-002-00/2014 [dalej: NIK 2015], s. 18; wystąpienie pokontrolne LOL.411.004.01.2020 s. 17.

[6] Informacja o wynikach kontroli Działalność spółek komunalnych w Województwie Lubelskim, LLU.430.005.2020 [dalej: NIK 2021], s. 34.

[7] NIK 2021, s. 35.

[8] NIK 2014, s. 10.

[9] NIK 2015, s. 10.

[10] I odwrotnie – nie wszystko co zostało przez NIK zaakceptowane, musi spotkać się z aprobatą organów nadzoru czy sądów administracyjnych.

[11] Temat ten zasługuje na odrębne opracowanie, ze względu na dość skomplikowaną materię. Zob. wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. C-386/11, który był powoływany w np. w wyroku KIO z dnia 31 stycznia 2019 r., KIO/KD 1/19, dotyczący próby obejścia przepisów unijnych o zamówieniach publicznych poprzez wadliwe wykorzystanie formy porozumienia międzygminnego.

Najwyższa Izba Kontroli o przedmiocie działania spółek komunalnych