20.10.2021
KATEGORIA: Praktyka
Przyjęte wbrew stanowisku strony samorządowej rozwiązania w niedawnej nowelizacji ustawy czystościowej są źródłem licznych wątpliwości interpretacyjnych, do których odniosło się Ministerstwo Klimatu i Środowiska.
Kontrowersyjna nowelizacja
Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach [dalej: ustawa nowelizująca] już na etapie prac legislacyjnych budziła liczne kontrowersje i wątpliwości wśród przedstawicieli środowisk samorządowych. Przypomnieć należy, iż rządowy projekt tej ustawy nowelizującej wprowadzającej istotne zmiany w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach [dalej: ustawa czystościowa] został przyjęty przez Radę Ministrów i skierowany do Sejmu bez wymaganej prawem opinii Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego. Projekt nie był także w całości opiniowany przez działający przy Ministrze Klimatu i Środowiska zespół doradczy do spraw systemowych rozwiązań w zakresie gospodarki odpadami.
W trakcie prac sejmowych i senackich przedstawiciele środowisk samorządowych zwracali uwagę parlamentarzystów na szereg nieprawidłowości i błędów związanych z procedowanymi rozwiązaniami. Szczególne zastrzeżenia budziły rządowe propozycje dotyczące wprowadzenia ograniczeń w tzw. metodzie wodnej (ustalaniu wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zależności od ilości zużytej wody z danej nieruchomości) oraz dotyczące możliwości subsydiowania gminnych systemów gospodarowania odpadami komunalnymi ze środków niepochodzących z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Autor niniejszego artykułu – jako przedstawiciel Związku Miast Polskich – wskazywał podczas posiedzenia komisji sejmowych rozpatrujących poprawkę Senatu wykreślającą z ustawy przepis związany z tzw. metodą wodną, że „przyjęte przez Sejm rozwiązanie w ustawie, do której Senat zgłosił poprawkę, zawiera błąd konstrukcyjny. Maksymalna stawka przy opłacie wodnej, która jest proponowana w tym przepisie, który Senat proponuje wykreślić, odnosi się do gospodarstwa domowego, gdy tymczasem – zgodnie z ustawą, bo przepisy w tym zakresie nie zostały zmienione – opłaty przy metodzie wodnej ustalamy na podstawie ilości wody zużytej z całej nieruchomości wielolokalowej, a nie z poszczególnych gospodarstw. Zatem wprowadzenie limitu 150 zł dla gospodarstw domowych, kiedy rozliczam się z ilości zużytej wody z całego budynku, jest niestosowalne. Ten przepis będzie po prostu wywoływał tylko i wyłącznie konflikty, a nie będzie stosowalny”.
Pomimo tych zastrzeżeń Sejm zdecydował się odrzucić poprawki Senatu.
W związku z wątpliwościami interpretacyjnymi dotyczącymi nowych przepisów Związek Miast Polskich wystąpił do Ministra Klimatu i Środowiska oraz do Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych z prośbą o wyjaśnienie przepisów dotyczących tzw. metody wodnej oraz dopłat do systemu odpadowego.
Wątpliwości dotyczące tzw. metody wodnej
W wyniku uchwalenia ustawy nowelizującej do ustawy czystościowej wprowadzono przepis, zgodnie z którym w przypadku nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustalana na podstawie tzw. metody wodnej nie może wynosić więcej niż 7,8% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem za gospodarstwo domowe (obecnie ok. 150 zł).
Związek Miast Polskich w swoim wystąpieniu zwrócił uwagę, że przepis ten nie jest skorelowany z innymi przepisami ustawy czystościowej dotyczącymi metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi opartej na ilości zużytej wody. Zgodnie bowiem z art. 6j ust. 1 pkt 2 ustawy czystościowej w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn ilości zużytej wody z danej nieruchomości oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. Tym samym podstawą ustalenia opłaty jest „ilość zużytej wody z danej nieruchomości” nie zaś „ilość zużytej wody z danego gospodarstwa domowego”. Ustawodawca jednocześnie zadecydował, że jednym z kryteriów różnicowania stawek opłat, o których mowa w art. 6j ust. 1 i 2 ustawy czystościowej jest m.in. „ilości zużytej wody w gospodarstwie domowym”. W związku z powyższym możliwych jest zdaniem Związku co najmniej kilka alternatywnych interpretacji powyższych przepisów, przy czym najbardziej uzasadniona wydaje się interpretacja, zgodnie z którą właściciel nieruchomości zobowiązany jest ustalić wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w oparciu o ilość zużytej wody z danej nieruchomości, a następnie ustalić, czy tak obliczona wysokość opłaty nie przekracza iloczynu ilości gospodarstw domowych znajdujących się na danej nieruchomości oraz maksymalnej wysokości opłaty wynikającej z art. 6j ust. 3f dla pojedynczego gospodarstwa domowego. O wskazanie właściwej poproszono Ministerstwo i KR RIO, wskazując w zapytaniu szereg kwestii szczegółowych.
W piśmie z dnia 18 października 2021 roku przedstawicielka Ministerstwa Klimatu i Środowiska wyjaśniła, że wprowadzona zmiana miała na celu – zdaniem Ministerstwa – „uniknięcie nieproporcjonalnie dużego obciążania mieszkańców opłatą za gospodarowanie odpadami komunalnymi, przez wyznaczenie górnej granicy tej opłaty”.
W ocenie Ministerstwa „przepisy regulujące w jaki sposób należy wyliczyć opłatę dla nieruchomości zabudowanej budynkami wielolokalowymi nie uległy zmianie. Określono jedynie maksymalny poziom opłaty w odniesieniu do gospodarstwa domowego, którą ponosi właściciel nieruchomości na rzecz gminy w przypadku metody naliczania opłaty od ilości zużytej wody, który zgodnie z ww. przepisami nie może wynieść więcej niż ok. 150 zł za gospodarstwo domowe [podkr. M.K.]”. Powyższy fragment może sugerować, że w dalszym ciągu podstawą ustalenia opłaty jest ilość zużytej wody z danej nieruchomości, z tym że dodatkowo koniecznym jest ustalenie, czy właściciel nieruchomości – rozumiany w sposób swoisty na gruncie ustawy czystościowej – nie będzie musiał uiszczać opłaty wyższej niż opłata maksymalna za gospodarstwa domowe. Prowadzić to może do wniosku, że maksymalna opłata z danej nieruchomości powinna stanowić iloczyn liczny gospodarstw domowych oraz maksymalnej opłaty (7,8%).
Jednocześnie Ministerstwo wskazało, że „obowiązki związane ze złożeniem deklaracji i uiszczeniem opłaty w przypadku zabudowy wielolokalowej należą do właściciela nieruchomości (w szczególności spółdzielni mieszkaniowej czy wspólnoty mieszkaniowej). Natomiast rozliczanie właścicieli lokali w budynku wielolokalowym, w którym ustanowiono odrębną własność lokali, osób, którym służy tytuł prawny do lokalu w budynkach wielolokalowych, osób faktycznie zamieszkujących lub użytkujących te lokale lub osób faktycznie zamieszkujących lub użytkujących lokal należący do spółdzielni mieszkaniowej, jest regulowane przepisami odrębnymi, które nie znajdują się w kompetencjach Ministra Klimatu i Środowiska”. Podkreślić przy tym należy, że „rozliczenie wewnętrzne” nie mieści się także w kompetencjach organów gminy. Zarówno rada gminy, jak i wójt, nie mają kompetencji ingerowania w wewnętrzne rozliczenia pomiędzy spółdzielnią / wspólnotą mieszkaniową a osobami zamieszkującymi poszczególne lokale mieszkalne. Właściciele nieruchomości w rozliczeniach wewnętrznych nie muszą wcale odwoływać się do metody wodnej, stosując w tym zakresie alternatywne rozwiązania.
Jednocześnie Ministerstwo w zaskakujący sposób wskazało, że „w przypadku wyboru przez radę gminy metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 2, czyli wg ilości zużytej wody, rada gminy w uchwale, o której mowa w art. 6k ust. 1 uucpg, jest obowiązana określić sposób ustalania ilości zużytej wody na potrzeby, ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wydaje się, że za dopuszczalne należy uznać (w ramach wskazania sposobu ustalania ilości zużytej wody), aby gminy wskazywały, że z liczników indywidualnych lub przy zastosowaniu ryczałtu bierze się pod uwagę tylko taką ilość wody Xm3, która pomnożona przez uchwaloną stawkę opłaty, wg metody od zużytej wody, da wartość nie większą, niż 7,8% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem [podkr. M.K.]”. Stanowisko Ministerstwa w tym zakresie pozostaje w sprzeczności z dotychczasowymi orzeczeniami sądów administracyjnych, które odwoływały się do ustalenia ilości zużytej wody w oparciu o wskazanie licznika głównego. Skoro metoda ustalania opłaty zdaniem Ministerstwa nie uległa zmianie to orzeczenia te pozostają nadal aktualne. Co więcej pojawia się istotne pytanie dotyczące lokali nieopomiarowych – czy możliwym jest stosowanie do nich wskazań ryczałtowych w sytuacji, gdy dostępne są dane ilościowe wynikające z licznika głównego. Podobnie zasadnym jest pytanie, czy można różnicować sytuację właścicieli nieruchomości wielolokalowych w zależności od tego, czy na danej nieruchomości zainstalowane zostały liczniki lokalowe, czy też nie.
Problemy z dopłatami
Znowelizowana ustawa czystościowa przewiduje, że rada gminy może postanowić, w drodze uchwały, o pokryciu części kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z dochodów własnych niepochodzących z pobranej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w przypadku gdy:
1) środki pozyskane z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi są niewystarczające na pokrycie kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, w tym kosztów, o których mowa w ust. 2–2c, lub
2) celem jest obniżenie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi pobieranych od właścicieli nieruchomości.
W ocenie Związku Miast Polskich także ten przepis – o wykreślenie, którego postulowano w Sejmie i w Senacie – budzi liczne wątpliwości interpretacyjne. Z przepisu tego nie wynika bowiem kiedy przedmiotowa uchwała powinna zostać podjęta:
Ze znowelizowanej ustawy czystościowej nie wynika także jak powinna być skonstruowana treść przedmiotowej uchwały:
Odrębną kwestią pozostaje zastosowanie nowego przepisu w przypadku „dopłat”
do systemu odpadowego wynikających z dotychczas obowiązujących przepisów, które możliwe były:
W piśmie z dnia 18 października 2021 roku przedstawicielka Ministerstwa Klimatu i Środowiska wyjaśniła, że „przesłanki te [tj. przesłanki wprowadzenia dopłat – przyp. M.K.] mają zróżnicowany charakter i ich analiza przemawia za możliwością podjęcia uchwały w sprawie dopłat do systemu gospodarowania odpadami komunalnymi w różnym czasie. Wydaje się, że stwierdzenie, że środki pozyskane z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi są niewystarczające na pokrycie kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, będzie następowało po pobraniu opłat, chociaż nie można wykluczyć, że na podstawie analizy stanu dotychczasowego możliwe jest założenie, że opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w jakiejś części nie będą pokrywać wydatków z tego tytułu.”.
Jednocześnie zdaniem Ministerstwa „chęć zmniejszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi pobieranych od właścicieli nieruchomości raczej przemawia za tym, że taka uchwała będzie podejmowana na etapie podejmowania decyzji o wysokości stawek opłat. Decyzja taka może jednak zostać również podjęta, celem uniknięcia zmiany istniejących stawek opłat i niepodejmowania zmiany lub nowej uchwały w sprawie stawek opłat. W granicach uprawnienia gminy dysponują swobodą kształtowania treści przedmiotowej uchwały [podkr. M.K.]”.
Ministerstwo zastrzegło jednak, że „przy podejmowaniu uchwały w sprawie dopłat do systemu gospodarki odpadami komunalnymi poza przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach rada gminy jest obowiązana uwzględnić także przepisy o finansach publicznych, jednak interpretacja przepisów z tego zakresu nie należy do właściwości Ministra Klimatu i Środowiska”.
Podsumowanie
Wątpliwości interpretacyjne przedstawione w niniejszym artykule niezbicie dowodzą, że na etapie prac legislacyjnych nad ustawą nowelizującą zabrakło spokojnego i merytorycznego dialogu umożliwiającego przedyskutowanie wszystkich wątpliwości dotyczących projektowanych przepisów. W konsekwencji z wadliwie skonstruowanymi rozwiązanymi muszą sobie obecnie radzić samorządy, a za chwilę także organy nadzoru i sądy administracyjne. Niestety w pismach Ministerstwa Klimatu i Środowiska nie odniesiono się do szeregu kwestii szczegółowych poruszonych w wystąpieniach Związku Miast Polskich, zaś udzielone wyjaśnienia cechują się dużą lakonicznością.
Należy mieć nadzieję, że do poruszonej problematyki bardziej szczegółowo podejdą regionalne izby obrachunkowe prezentując za pośrednictwem Krajowej Rady RIO konsekwentne i spójne stanowisko w przedmiotowych sprawach.
Bez względu jednak na wyjaśnienia KR RIO należy pamiętać, że zarówno wyjaśnienia Ministerstwa, jak i organów nadzoru, nie są wiążące, zwłaszcza dla sądów administracyjnych.
Maciej Kiełbus Partner Zarządzający, prawnik w ZIEMSKI&PARTNERS Kancelaria Prawna Kostrzewska, Kołodziejczak i Wspólnicy w Poznaniu, specjalizuje się w zakresie prawa administracyjnego, w szczególności prawa samorządu terytorialnego oraz prawa odpadowego
TAGI: Odpady, Rada gminy, u.c.p.g.,