Prawo Dla Samorządu

Samorządy, rozważające walkę o środki z tytułu niedofinansowania zadań zleconych, często wyrażają swoją wątpliwość co do skuteczności powództwa: „otrzymaliśmy decyzję zobowiązującą nas do zwrotu części dotacji, a więc chyba nie możemy powoływać się na niedofinansowanie zadań zleconych”. Czy ta obawa jest zasadna?

Doświadczenie pokazuje, że również samorządom, w których stan niedofinansowania zadań zleconych jest permanentny i bezsprzeczny, zdarza się zwracać część środków otrzymanej dotacji na zadania zlecone, a to na podstawie decyzji w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu. Logika podpowiada, że ten, kto zwraca środki jako przekazane w nadmiernej wysokości, nie może jednocześnie powoływać się na ich niewystarczającą ilość. Czy rzeczywiście jednak: jedno wyklucza w tym przypadku drugie?

Nad tą kwestią pochylił się w swoim wyroku z dnia 23 czerwca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny (I GSK 386/20). W omawianej sprawie, gmina, która złożyła rozpoznawaną skargę kasacyjną, kwestionowała decyzję Ministra Finansów w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu, a dokładniej: kwestionowała metodologię kalkulowania wysokości należnej dotacji celowej na realizację zadań zleconych.

Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, wskazał, że „w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem nie ma możliwości kwestionowania zasad przyjętych do ustalenia wysokości dotacji celowej na ten cel, a w istocie zasad przyjętych w budżecie państwa dla ustalania wysokości wydatków podobnego rodzaju, wedle których następnie jest ustalana przez właściwego ministra wysokość dotacji celowych na realizację zadań z zakresu administracji rządowej”.

Jak wynika w związku z tym z rozważań przedstawionych przez Naczelny Sąd Administracyjny, brak jest po stronie jednostek samorządu terytorialnego efektywnego instrumentu pozwalającego na weryfikację i kwestionowanie wysokości dotacji rozumiane jako wpływanie (na poziomie konstruowania budżetu państwa) na wysokość dotacji celowej na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. W przypadku więc kwestionowania przez jednostkę samorządu terytorialnego wysokości przyznanej dotacji celowej na zadania zlecone, próba wyegzekwowania należnych z budżetu państwa środków powinna odbyć się nie na polu postępowania administracyjnego, lecz w drodze powództwa cywilnego, rozpoznawanego przez sąd powszechny.

Jak dalej wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny: „co równie ważne z przywołanego w zarzucie kasacyjnym art. 49 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego wynika zakres kontroli sądowej wysokości przyznanej dotacji i to sprawowanej przez sądy powszechne, która przysługuje tylko co do tego, czy wysokość przyznanej dotacji celowej wystarcza na pełne i terminowe wykonanie zleconych zadań. Z art. 49 ust. 6 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego wynika, że jednostce samorządu terytorialnego przysługuje prawo dochodzenia należnego świadczenia wraz z odsetkami w wysokości ustalonej jak dla zaległości podatkowych, w postępowaniu sądowy. Oznacza to, że spod kontroli sądowej wymyka się wysokość kwot przeznaczonych w budżecie państwa na dotacje celowe oraz przyjęte w tym budżecie zasady określania wydatków podobnego rodzaju (art. 49 ust. 3 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego i art. 129 FinPubU) – tak np. wyrok SN z dnia 18 stycznia 2018 r., V CSK 144/17. Gwarancję ochrony interesów finansowych gmin realizujących zadania zlecone z zakresu administracji rządowej stanowi natomiast przyznane jednostce samorządu terytorialnego w art. 49 ust. 6 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego – "prawo dochodzenia należnego świadczenia wraz z odsetkami". W sytuacji bowiem, gdy dla wykonania zleconych jednostce samorządu terytorialnego zadań nie wystarczyłyby środki jej przekazane z budżetu państwa może ona na podstawie tego przepisu skutecznie żądać różnicy pomiędzy kwotą, jaka rzeczywiście była potrzebna dla pełnego ich wykonania, a wysokością przekazanej dotacji”.

Skutkiem powyższego może być rzeczywiście sytuacja, w której jednostka samorządu terytorialnego, której w toku postępowania administracyjnego nie udało się „obronić” przed obowiązkiem zwrotu części przyznanej dotacji celowej na zadania zlecone, wciąż skutecznie może podnosić argument przyznania dotacji w wysokości niewystarczającej dla pełnego i terminowego wykonania zadań zleconych na drodze postępowania cywilnego. Dlatego też, rozważając decyzję o wystąpieniu na drogę postępowania sądowego i walki o zwrot środków wydatkowanych na realizację zadań zleconych, jednostka samorządu terytorialnego nie powinna tracić motywacji tylko ze względu na wydanie decyzji w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu.

Decyzja o zwrocie części dotacji celowej a niedofinansowanie zadań zleconych