24.09.2021
KATEGORIA: Przepisy
Trwa rządowy etap prac legislacyjnych nad nowelizacją ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wśród projektowanych zmian znalazła się ważna dla gmin propozycja modyfikacji upoważnienia ustawowego do podejmowania uchwał tworzących parki kulturowe.
Tworzenie parków kulturowych przez samorządy od lat nastręcza wiele trudności z uwagi na niejednoznaczność przepisów ustawowych i ich nieadekwatność do oczekiwań pokładanych w tej formie ochrony zabytków. Problemy interpretacyjne w zakresie tego, jaka materia może, a jaka musi być uregulowana w uchwale tworzącej park jest kanwą licznych orzeczeń sądowych. Zagadnienie to opisywaliśmy na łamach Portalu w artykule pt. Parki kulturowe w orzecznictwie sądowym.
Ujawnione w praktyce samorządowej problemy związane z tworzeniem parków kulturowych zostały dostrzeżone w projektowanej nowelizacji ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Jedną spośród licznych zmian proponowanych w nowelizacji jest zmiana zakresu upoważnienia ustawowego do podejmowania uchwał tworzących parki kulturowe. W projekcie nowelizacji przewiduje się trzy jego modyfikacje:
Pierwsza zmiana służy naprawieniu występującego w ustawie błędu, co do podziału materii przekazanej prawodawcy lokalnemu do uregulowania pomiędzy uchwałą tworzącą park a planem ochrony parku zatwierdzanym uchwałą rady gminy. W uzasadnieniu projektu ustawy słusznie wskazano, że aktem właściwym do określenia sposobów ochrony parku powinien być plan jego ochrony, nie zaś uchwała powołująca park do życia. Sposoby ochrony parku dotyczą metodologii działań władz publicznych i podległych im jednostek organizacyjnych dla realizacji określonych celów ochrony parku i jako takie stanowią materię o bardziej wewnętrznym, aniżeli zewnętrznym oddziaływaniu, stąd jej wyłączenie z uchwały tworzącej park jest w pełni uzasadnione.
Najważniejszą spośród proponowanych nowelizacją zmian jest niewątpliwie zmiana druga zakładająca wprowadzenie do ustawy podstawy prawnej do nałożenia na użytkowników przestrzeni w uchwale tworzącej park obowiązku dostosowania istniejących na dzień jej wejścia w życie obiektów i urządzeń do postanowień uchwały. Dotychczasowy brak takiej możliwości czynił często kreowaną uchwałą wizję parku kulturowego niezdolną do jej pełnego urzeczywistnienia. W orzecznictwie sądowym słusznie uznano, że wprowadzenie w uchwale tworzącej park kulturowy obowiązków dostosowawczych, w szczególności w postaci obowiązku likwidacji lub zmiany elementów zagospodarowania i zabudowy przestrzeni, stanowi wykroczenie poza ramy upoważnienia ustawowego do podjęcia uchwały i przesądza o nieważności uchwały w tej części.
Proponowana nowelizacja przyniesie zatem istotną zmianę jakościową w możliwości realizacji założeń tworzonego parku. Nie można bowiem zgodzić się ze stanowiskiem niektórych przedstawicieli doktryny, że obowiązek dostosowawczy wynika z samej konstrukcji aktu prawa miejscowego, jakim jest uchwała tworząca park kulturowy, a tym samym bezprzedmiotowe jest jego wprowadzanie na grunt tej uchwały[i]. Takie zapatrywanie nie uwzględnia zróżnicowania sytuacji prawnych ukształtowanych przed wejściem w życie uchwały tworzącej park i oczekiwań, co do skutków prawnych i faktycznych takiej uchwały. Wszelkie zakazy i ograniczenia przewidywane w uchwałach tworzących parki kulturowe mogą – jak w przypadku każdych innych aktów normatywnych – działać wyłącznie pro futuro (na przyszłość), tj. dotyczyć działań podejmowanych po dniu wejścia w życie uchwały, a także działań w toku (np. prowadzonej na terenie obejmowanym parkiem działalności gospodarczej). Nie sposób jednak przyjąć jako zgodnej z polskim porządkiem konstytucyjnym interpretacji, zgodnie z którą zakazy i ograniczenia z uchwały tworzącej park znajdują zastosowanie do zrealizowanych w przeszłości (przed dniem jej wejścia w życie) obiektów i urządzeń na podstawie ostatecznych zgód budowlanych, a to zagadnienie stanowi istotę obecnie występującego w praktyce problemu i kanwę dotychczasowych sporów. Prawa nabyte z uzyskanych zgód budowlanych nie mogą zostać podważone wejściem w życie uchwały tworzącej park kulturowy w sposób dorozumiany – na zasadzie ich wygaśnięcia ex lege bez wyznaczenia uprawnionym odpowiedniego czasu na dostosowanie się do nowej rzeczywistości normatywnej i to zaledwie po upływie (zazwyczaj krótkiego) vacatio legis uchwały. Czas ten nie pozwalałby zresztą w wielu przypadkach na zachowanie prawem przewidzianych procedur budowlanych związanych np. z koniecznością rozbiórki wtórnie niezgodnych z uchwałą obiektów lub urządzeń, których rozbiórka wymaga dokonania zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia.
Proponowaną zmianę upoważnienia ustawowego do utworzenia parku kulturowego uznać należy tym samym za potrzebną. Problematyczne pozostaje jednak to, czy nie spotka się ona z analogicznym zarzutem niekonstytucyjności, jak zarzut skierowany względem upoważnienia ustawowego do określenia w uchwale krajobrazowej warunków i terminu dostosowania objętych tą uchwałą obiektów i urządzeń do warunków i zasad nią określonych. Trybunał Konstytucyjny w sprawie P 20/19 nie rozstrzygnął nadal pytań prawnych NSA co do tego, czy upoważnienie ustawowe do podjęcia uchwały krajobrazowej jest zgodne z konstytucyjnymi gwarancjami ochrony (szeroko rozumianego) prawa własności i ochrony praw nabytych. Co prawda, w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest przewidziany – poprzez odesłanie do ustawy Prawo ochrony środowiska – mechanizm kompensacji szkód wywołanych wprowadzanymi na terenie parku kulturowego zakazami i ograniczeniami, jednakże dotyczy on szkód z tytułu ograniczeń w sposobie korzystania z nieruchomości. Otwartym pozostaje pytanie, czy taki mechanizm będzie znajdować zastosowanie i będzie adekwatny do szkód z tytułu pozbawienia inwestorów praw nabytych ze zgód budowlanych, zwłaszcza że poszkodowanymi w takich sytuacjach mogą być podmioty inne niż właściciele nieruchomości, a wartość ponoszonej przez nich szkody może być oderwana od zmiany wartości nieruchomości wskutek wprowadzanych na terenie parku zakazów i ograniczeń. Zagadnienie to powinno zostać poddane analizie i refleksji w trakcie dalszych prac nad projektem nowelizacji.
Ostatnia z ww. zmian projektowanych nowelizacją, a dotycząca rozszerzenia zakresu upoważnienia ustawowego o możliwość określenia w uchwale tworzącej park kulturowy warunków dotyczących podejmowania określonych działań na terenie parku kulturowego ma charakter doprecyzowujący. Służyć ma ona rozwianiu ewentualnych wątpliwości, co do możliwości kształtowania w uchwale w sposób pozytywny sytuacji prawnej jej adresatów poprzez określanie wymagań, których spełnienie pozwalać będzie na podejmowanie działań objętych ograniczeniami lub zakazami przewidzianymi w uchwale. Choć można dyskutować, czy i w jakim zakresie, takie warunki można w uchwale obecnie formułować na podstawie obowiązującego upoważnienia ustawowego, to dla jasności regulacji prawnej, wprowadzenie proponowanej zmiany uznać należy za uzasadnione.
Zgodnie z przepisami przejściowymi projektowanej nowelizacji, uchwały tworzące parki kulturowe obowiązujące na dzień jej wejścia w życie zachowują moc obowiązującą. W projekcie nie przewiduje się konieczności dostosowania obowiązujących uchwał do zmienianego nowelizacją upoważnienia ustawowego.
Projekt jest obecnie na końcowym etapie konsultacji publicznych.
Prace legislacyjne nad projektem można śledzić pod adresem WWW: https://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12349463/katalog/12806097#12806097
[i] Por. A. Fogiel, Problemy interpretacyjne dotyczące uchwalania i funkcjonowania parków kulturowych.
Anna Kudra-Ostrowska Doktor nauk prawnych, specjalizuje się w sprawach z zakresu prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego i jemu pokrewnych (prawo budowlane, prawo geologiczne i górnicze, prawo ochrony środowiska, prawna ochrona krajobrazu, prawne uwarunkowania korzystania z dróg publicznych).
TAGI: Nowelizacja, Rada gminy, Zadania własne,