Prawo Dla Samorządu

Pomimo wyłącznej kompetencji rady gminy do ustalania wynagrodzenia wójta, burmistrza czy prezydenta miasta, przy określaniu jego wysokości, pozostaje ona ograniczona przepisami ustawy o pracownikach samorządowych oraz rozporządzeniami wydanymi na jej podstawie.

Stan faktyczny

Rada Miejska (dalej także: organ, skarżąca) podjęła uchwałę w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia dla Prezydenta Miasta na poziomie 6200 zł, a zatem w wysokości wyższej niż wskazana w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych[1] (dalej także: Rozporządzenie). Organ miał jednocześnie świadomość sprzeczności uchwały z przepisami Rozporządzenia, gdyż jak podniesiono w jej uzasadnieniu: „W opinii Rady Miejskiej (...) rozporządzenie (…) w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych jest niezgodne z ustawą o pracownikach samorządowych”.

Reakcją na podjętą uchwałę stało się rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody (dalej także: organ nadzoru), który stwierdził jej nieważność. Powyższe organ nadzoru motywował okolicznością, że rada miasta zobowiązana jest ustalić wynagrodzenie prezydenta na podstawie obowiązujących przepisów prawa, tj. w tym przypadku Rozporządzenia, a zatem w kwocie od 3800 do 5000zł. Zdaniem Wojewody: „przedmiotowa uchwała (…) podjęta została z istotnym naruszeniem prawa. Istotność naruszenia (…) potwierdza (…) uzasadnienie projektu uchwały, wskazujące na <<świadome zlekceważenie (...) porządku prawnego>>".

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła Gmina, wnosząc o jego uchylenie w całości.

Stanowisko WSA

Po rozpoznaniu przedstawionego stanu faktycznego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach[2] oddalił skargę Gminy jako niezasadną.

Sąd wskazał, że pomimo tego, że kwestia wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych na podstawie wyboru nie stanowi przedmiotu samodzielnej regulacji ustawowej, to na mocy art. 37 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych (dalej także: u.p.s.) kompetencja do określenia w/w zasad przyznana została Radzie Ministrów, która dokonuje tego w drodze rozporządzenia.

Konsekwencją powyższego jest okoliczność, że rada gminy nie jest upoważniona do ustanawiania zasad wynagradzania pracowników samorządowych odmiennych bądź szczególnych w stosunku do regulacji Rozporządzenia. Sąd przyjął więc ostatecznie, że Wojewoda słusznie uznał podjętą przez skarżącą uchwałę za nieważną, jako pozostającą w sprzeczności z przepisami obowiązującego prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła Gmina, zarzucając mu naruszenie art. 37 ust. 3 w związku z art. 37 ust. 1 pkt 4 u.p.s., poprzez: „błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie co skutkowało błędnym uznaniem, że przepisy rozporządzenia stanowią podstawę dla ustalenia wynagrodzenia miesięcznego za pracę Prezydenta Miasta (...) i nie pozostają w sprzeczności z przepisami ustawy wskazującymi, iż górny limit wynagrodzenia osoby wybranej do pełnienia funkcji prezydenta miasta nie może przekroczyć siedmiokrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe”.

Gmina wniosła jednocześnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd I instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Stanowisko NSA

Analizując stan faktyczny i prawny zaistniałej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także: NSA)[3] w pierwszej kolejności wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym[4] ustalanie wysokości wynagrodzenia wójta, burmistrza bądź prezydenta miasta należy do wyłącznej właściwości rady gminy, a następuje w formie uchwały wydawanej na podstawie przepisów u.p.s. oraz Rozporządzenia. Przepisy te są bowiem nie tylko źródłem prawa pracy, ale źródłem prawa powszechnie obowiązującego w RP.

Skład orzekający podniósł także, że stosunek pracy prezydenta miasta jest stosunkiem szczególnym, przejawiającym ścisły związek ze sprawowaną przez niego funkcją. Przyjęcie mandatu jest zatem w tym przypadku tożsame z wyrażeniem zgody na podjęcie zatrudnienia na warunkach określonych przez radę gminy, w granicach i na podstawie prawa powszechnie obowiązującego, tj. u.p.s. oraz Rozporządzenia.

Konsekwencją powyższych zależności jest fakt, że stosunek pracy prezydenta winien być postrzegany przez pryzmat publicznoprawnych aspektów związanych z wykonywaniem mandatu. NSA wskazał jednocześnie, że pomimo tego, że kwestia wynagrodzenia pracowników samorządowych zatrudnianych na podstawie wyboru nie stanowi przedmiotu samodzielnej regulacji ustawowej, to jednak przepisy u.p.s. wyposażają Radę Ministrów w stosowne kompetencje do objęcia w/w materii przedmiotem odpowiedniego rozporządzenia.

Jak podniósł skład orzekający: „Unormowanie art. 37 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych wyraźnie wskazuje upoważnienie do określania zasad wynagradzania pracowników samorządowych do kompetencji Rady Ministrów, a nie organów gminy. Tym samym rada gminy (rada miasta) nie może ustanawiać innych, szczególnych zasad wynagradzania pracowników gminy, aniżeli wynikające z powołanych powszechnie obowiązujących przepisów”.

Co więcej, NSA uznał za nieuzasadnione argumenty skarżącej o sprzeczności regulacji rozporządzenia z przepisami u.p.s. Zgodnie bowiem z art. 37ust. 3 u.p.s.: „Maksymalne wynagrodzenie (…) nie może przekroczyć w okresie miesiąca siedmiokrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe”. Powyższe oznacza, że wynagrodzenie pracowników pochodzących z wyboru nie może przekraczać w/w kwoty. Ustalenie jej przez Radę Ministrów na poziomie niższym niż wskazany pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy. Jak wskazał NSA: „określając w rozporządzeniu wysokość poszczególnych składników wynagrodzenia prezydentów miast Rada Ministrów musi uczynić to w taki sposób, by wysokość wynagrodzenia ustalana przez radę miasta nie mogła określić wynagrodzenia w kwocie wyższej niż kwota wyliczona w sposób określony w art. 37 ust. 3 u.p.s.”.

Rada gminy nie posiada zatem kompetencji do określenia wynagrodzenia pracowników samorządowych pochodzących z wyboru w sprzeczności z regulacjami u.p.s. oraz wydanego na jej podstawie Rozporządzenia.

[1] Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. poz. 936 z późn. zm.).

[2] Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 września 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 658/19.

[3] Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2020 r., II OSK 372/20.

[4] Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.).

Kompetencja rady gminy do określania zasad wynagradzania wójta, burmistrza lub prezydenta miasta