Prawo Dla Samorządu

Brak pełnego uzasadnienia uchwały stanowi, co do zasady, istotne naruszenie prawa, jednakże wadę tę organ może konwalidować, motywując przyjęte w uchwale rozwiązania, w odpowiedzi na skargę.

Tezę powyższej treści sformułował NSA w niedawno opublikowanym uzasadnieniu wyroku z dnia 23 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3740/21, uznając, że nie zawsze uchybienie wymogu sporządzenia uzasadnienia do projektu aktu prawa miejscowego powinno skutkować sankcją jego nieważności. Kwestie formalne nie mogą bowiem samoistnie przesądzać o zgodności z prawem przyjętych rozwiązań materialnoprawnych.

Stan faktyczny i prawny sprawy

Ww. wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Prokurator wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta w przedmiocie ustalenia opłat za usuwanie i przechowywanie na parkingach strzeżonych pojazdów usuniętych z dróg.

W uzasadnieniu skargi Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale przekroczenie delegacji ustawowej i ustalenie w niej wysokości opłat na poziomie tożsamym z najwyższym dopuszczalnym bez odniesienia ich do rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał także, że kwoty określone w załączniku do kwestionowanej uchwały są rażąco wyższe od stawek wynikających z załącznika do umów zawartych pomiędzy Miastem a wykonawcami.

Prokurator zwrócił uwagę na brak przedstawienia w uzasadnieniu uchwały rzeczywistych kosztów związanych z wykonywaniem spoczywającego na Mieście zadania. W jego ocenie świadczy to o tym, że Rada Miasta przy podejmowaniu kwestionowanej uchwały nie kierowała się jedynie przesłankami z art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1990) [dalej: u.p.r.d.], ale miała na celu zapewnienie Miastu dodatkowych wpływów do budżetu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 15 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 147/20, uznał skargę za zasadną.

W ocenie Sądu I instancji prawidłowość rozwiązań przyjętych w zaskarżonej uchwale (ustalona wysokość poszczególnych opłat) – w kontekście spełnienia wymagań określonych w przepisach – powinna zostać wykazana w należycie sporządzonym uzasadnieniu.

Zdaniem Sądu lektura uzasadnienia zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że ustalając wysokości stawek nie wzięto pod uwagę kryteriów, o których mowa w art. 130a ust. 6 u.p.r.d., w szczególności nie przeanalizowano kosztów usuwania i przechowania pojazdów na terenie Miasta. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie zawiera w swej treści motywów przyjęcia przez Radę Miasta stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym, a także przyjętych przez organ kryteriów ich obliczeń. W ocenie Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie brak jest wskazania, jakie okoliczności Rada wzięła pod uwagę ustalając wysokość stawek, gdyż uchwała w tym zakresie nie zawiera uzasadnienia. Także ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu posiedzenia Rady nie wynika, aby przy procedowaniu projektu uchwały przedstawiano wyliczenia koniecznych do pokrycia z opłat kosztów.

WSA podkreślił, że ustawodawca wskazując w art. 130a ust. 6 u.p.r.d. na konieczność wzięcia pod uwagę kryterium sprawnej realizacji zadań pozostawił organom samorządu powiatu pewien luz decyzyjny, wynikający z możliwości takiej organizacji usuwania i przechowywania pojazdów, która z jednej strony zapewni skuteczność i szybkość działania, a także zapewnienie ciągłości usług z drugiej. Kalkulacja kosztów w tym zakresie powinna jednak znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia do uchwały i być na tyle czytelna, aby poddawała się weryfikacji.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto, podnosząc m.in. że brak jest przepisu, który nakładałby obowiązek zawarcia w uzasadnieniu uchwały podejmowanej na podstawie art. 130a ust. 6 u.p.r.d. szczegółowej kalkulacji przyjętych stawek, a także zarzucając Sądowi I instancji brak odniesienia się do zarzutów i faktów podniesionych w odpowiedzi na skargę.

Stanowisko NSA

NSA uznał, że skarga kasacyjna Miasta zawiera usprawiedliwione podstawy.

NSA wskazał, że uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie „sprzeczności z prawem” obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z „Zasadami techniki prawodawczej”, które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) [dalej: "ZTP"]. Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć naruszenia reguł określanych mianem „rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej”.

NSA podkreślił, że istotną regułą legislacyjną jest statuowany w § 131 ust. 1 w zw. z § 143 ZTP, obowiązek sporządzenia uzasadnienia do projektu aktu prawa miejscowego, który z kolei stanowi refleks generalnego wymogu sporządzania uzasadnienia do każdego projektu aktu normatywnego. Wskazał także, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia nie tylko ze względu na dyspozycję przywołanych przepisów ZTP, ale również dlatego, że takie uzasadnienie warunkuje kontrolę sprawowaną przez organy nadzoru oraz sądy administracyjne. Skoro bowiem do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawnego, to sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do sądu. Tym samym organ, podejmując rozstrzygnięcie, ma prawny obowiązek sporządzić doń uzasadnienie.

NSA stanowczo stwierdził, że obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej bezwzględny obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. W konsekwencji brak uzasadnienia projektu aktu prawa miejscowego lub niepełne jego uzasadnienie stanowi co do zasady istotne naruszenie prawa.

NSA wskazał jednak, że podziela wyrażony już w orzecznictwie sądowym pogląd, że brak uzasadnienia uchwały organ może uzupełnić w odpowiedzi na skargę, zwłaszcza, gdy szczegółowo ustosunkowuje się do zarzutów i wyjaśnia motywy swojego działania oraz przesłanki podjęcia uchwały o danej treści. Obszernie wskazane i wyjaśnione okoliczności, które legły u podstaw podjęcia zaskarżonej uchwały, wyartykułowane w odpowiedzi na skargę, pozwalają bowiem sądowi na ustalenie przesłanek podjęcia uchwały, zatem i kryteriów ustalenia stawek opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów.

NSA podkreślił, że Sąd I instancji obowiązany był do przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem wszystkich aspektów spornej uchwały i ustalenia, czy Rada Miasta uchwaliła stawki określone w zaskarżonej uchwale po przeprowadzeniu kalkulacji kosztów uzasadniających ich ustalenie. Sąd administracyjny kontrolujący uchwałę nie może ograniczyć się do arbitralnego i generalnego stwierdzenia, że wobec braku uzasadnienia uchwały przyjęte w niej rozwiązania merytoryczne są niezgodne z prawem.

Odnosząc się do meritum sprawy NSA uznał, że argumentacja przedstawiona przez organ w toku postępowania pozwala przyjąć, że Rada Miasta kierowała się przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały kryteriami wynikającymi z art. 130a ust. 6 u.p.r.d.

W odniesieniu do zarzucanej Radzie różnicy między stawkami ustalonymi w uchwale, a stawkami wynikającymi z późniejszych zawartych umów NSA podkreślił, że Rada nie mogła brać pod uwagę kosztów usuwania pojazdów, które zostały dopiero później ustalone w wyniku umowy zawartej z przedsiębiorcą już po przyjęciu uchwały. Legalność uchwały ocenia się bowiem na dzień jej podejmowania.

NSA podkreślił, że uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów jest podejmowana na kolejny rok kalendarzowy. Zatem jedynym wyznacznikiem mogą być tu dane z lat ubiegłych, przy czym nie muszą one wcale być adekwatne do roku kolejnego.

Mając na względzie przedstawioną argumentację, NSA uchylił wyrok WSA w Bydgoszczy i oddalił skargę Prokuratora.

Podsumowanie

Stanowisko zajęte przez NSA wpisuje się w obserwowaną w ostatnich kilku latach linię orzeczniczą opowiadającą się za pełną realizacją zasady kontradyktoryjności postępowania sądowego także przed sądem administracyjnym, zakładającej że każda ze stron sporu sądowego – zarówno skarżący, jak i organ, którego działania lub bezczynności dotyczy skarga - ma prawo do dowodzenia swoich racji.

Ww. kierunek orzeczniczy uznać należy co do zasady za uzasadniony, jednakże pamiętać należy o tym, że możliwość uzupełnienia uzasadnienia uchwały w toku postępowania sądowego w odpowiedzi na skargę nie zmienia faktu, że brak pełnego uzasadnienia uchwały stanowi naruszenie prawa, podważa zaufanie adresatów uchwały do stanowionego przez organy samorządowe prawa i nie sprzyja zapewnieniu jawności procedur legislacyjnych.

Uzupełnienie uzasadnienia uchwały w trakcie postępowania sądowego