Prawo Dla Samorządu

Na mocy art. 87 ust. 2 oraz art. 94 Konstytucji[1] organy samorządu terytorialnego mogą zostać ustawowo umocowane do stanowienia aktów prawa miejscowego, w tym stanowiących źródło prawa powszechnie obowiązującego.

Szczególny charakter tych aktów oraz związany z tym wymóg odmiennego, niż w przypadku rozporządzeń, kształtowania ich podstaw prawnych, nie może być niedostrzeżony z uwagi na konieczność zapewnienia samorządom swobody realizowania zadań w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, co szczególnie dotyczy zadań własnych.

Kwestia ta jest jednak niemal całkowicie ignorowana przez ustawodawcę. Dotyczy to w szczególności pomijania odmiennego zakresu przewidzianej w Europejskiej Karcie Samorządu Lokalnego[2] (dalej: Karta) swobody realizacji zadań samorządowych w zależności od ich charakteru. W art. 4 ust. 2 oraz w art. 4 ust. 5 Karty przesądzono, że samorządy w zakresie realizacji swoich zadań własnych mają mieć pełną swobodę w każdej sprawie, a w realizacji zadań delegowanych (zleconych) powinny mieć w miarę możliwości pełną swobodę dostosowania sposobu ich wykonywania do warunków miejscowych.

W przypadku zadań własnych należy zatem samorządom przyznać maksimum swobody działania, podczas gdy w odniesieniu do zadań zleconych swoboda ta może być ograniczona, jednak w sposób zapewniający możliwość dostosowywania realizacji zadań do warunków lokalnych bądź regionalnych. Ustawodawca konsekwentnie nie odróżnia jednak tych sytuacji, w sposób nieuzasadniony nadmiernie ograniczając swobodę działania samorządu, zwłaszcza w przypadku realizacji zadań własnych.

Przykładem takich regulacji są uchwały wydawane na postawie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach[3]. Stosownie do art. 3 ust. 1 u.c.p.g. zadania z tego zakresu stanowią obowiązkowe zadania własne gmin. Pośród licznych, kompetencji nadanych radom gmin w tym zakresie znalazły się uchwały wydawane w przedmiocie ustalenia wysokości ponoszonych przez właścicieli nieruchomości zamieszkałych na rzecz gmin opłat tytułem odbierania i zagospodarowania odpadów komunalnych. W art. 6k w związku z art. 6j u.c.p.g. określono kompetencje rady do określenia wysokości stawek opłat, przewidując możliwość ich różnicowania w oparciu o ustawowo wskazane kryteria w sposób uniemożliwiający sprawiedliwe sprawne, a przy tym zapewniające pełne finansowanie funkcjonowania systemu zagospodarowania odpadów. Podstawą ustalenia wysokości opłat są koszty funkcjonowania systemu wyraźnie przez ustawodawcę sprecyzowane. Także sposób zorganizowania systemu, przesądzający o wysokości kosztów ustawodawca uregulował, nie pozostawiając gminom wymaganego zakresu swobody w ustalaniu wysokości opłat.

Przepisy dotyczące kształtowania opłat interpretowane są przez organy nadzoru nad JST oraz sądy administracyjne w sposób całkowicie nieuwzględniający wymogu zapewnienia gminom pełnej swobody w tym zakresie. Przyjmują one interpretację ustawy prowadzącą do dalszego ograniczania swobody działań samorządów. Wskazać można liczne przykłady wyroków stwierdzających nieważność uchwał rad gmin w przedmiocie ustalania wysokości opłat w całości, bądź w części, zwłaszcza w przypadku różnicowania opłat od gospodarstwa domowego.

Odpowiedzialnością za funkcjonowanie systemu odbioru i zagospodarowania odpadów, a w szczególności jakoby nadmiernie wygórowane i niesprawiedliwe opłaty, w sposób nieuzasadniony obciąża się samorządy, którym nie dość, że w sposób nieprzemyślany, czego dowodem jest wielokrotność już dokonanych oraz projektowanych, kolejnych zmian legislacyjnych, narzucono zorganizowanie systemu odbioru i zagospodarowania odpadów, kształtując jego koszty, to jeszcze wprowadzono rozwiązania ze sobą sprzeczne. Dotyczy to chociażby określenia przez ustawodawcę maksymalnej wysokości opłat nie pozwalających na pełne pokrycie kosztów funkcjonowania systemu, a jednocześnie uniemożliwienia gminom dopłacania do systemu ani też dopłacania najmniej zasobnym mieszkańcom do ponoszonych przez nich opłat.

W świetle obecnych praktyk legislacyjnych wystarczyłoby przygotować i przyjąć w krótkim czasie, niekoniecznie naruszając Konstytucję, nowelizację uwzględniającą zarówno postanowienia Konstytucji, jak i Karty, zapewniając samorządom rekompensatę związaną z wprowadzeniem maksymalnych opłat, pozostawiając jednocześnie samorządom większą swobodę w doborze metod ich ustalania oraz wyposażając je w kompetencje do przyznawania dopłat mieszkańcom o najmniejszych dochodach. Takie rozwiązanie jest już przecież znane w obszarze usług komunalnych chociażby w przypadku opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków komunalnych.

[1] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483 ze zm. (dalej: K.).

[2] Europejska Karta Samorządu Lokalnego przyjęta przez Stałą Konferencję Gmin i Regionów Europy przy Radzie Europy w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (dalej: Karta).

[3] Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, t.j. Dz.U. 2021 poz. 888, (dalej: u.c.p.g.).

Realizacja zadań własnych JST a upoważnienie do stanowienia samorządowych aktów prawa miejscowego