Prawo Dla Samorządu

W praktyce orzeczniczej organów administracji publicznej sporo wątpliwości budzi zakres skrępowania organów I instancji wskazaniami i wytycznymi formułowanymi w decyzji kasacyjnej.

Wydanie przez organ odwoławczy decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji stanowi w założeniu wyjątek od merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ działający w II instancji, w praktyce natomiast nadal bardzo częste rozstrzygnięcie wieńczące postępowanie w drugiej instancji.

Zgodnie z art. 138 §2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) [dalej: K.p.a.], organ odwoławczy wydaje decyzję kasacyjną w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W decyzji kasacyjnej organ odwoławczy formułuje:

- wskazania, co do dalszego postępowania w zakresie okoliczności, jakie organ I instancji winien wziąć pod uwagę ponownie rozpoznając sprawę,

- wytyczne w zakresie wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, jeżeli organ I instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni tych przepisów prawa.

Ustawodawca wprost nie wskazuje, czy i w jakim zakresie organ I instancji jest związany wskazaniami i wytycznymi formułowanymi w decyzji kasacyjnej. Zakres przedmiotowego związania jest nie do końca jasny i różnie ujmowany w orzecznictwie i piśmiennictwie. Z jednej bowiem strony zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym - odwołującym się do zasady dwuinstancyjności postępowania - decyzja kasacyjna organu odwoławczego nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, a konsekwencją jej wydania jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Z drugiej natomiast strony zalecenia organu odwoławczego stanowią ostateczne rozstrzygnięcie w zakresie stwierdzonych uchybień popełnionych przez organ I instancji, by zapobiec ich ponowieniu i sytuacji odwlekania w czasie podjęcia rozstrzygnięcia merytorycznego, samo zaś ponowne rozpoznanie sprawy przez organ I instancji nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania od początku, tak jakby ścieżka odwoławcza nie miała miejsca[i].

Związanie decyzją kasacyjną a związanie wyrokiem sądowym

Niewątpliwie instytucja związania decyzją kasacyjną organu I instancji budzi mimowolne skojarzenie z instytucją związania organów administracji publicznej wyrokiem sądu administracyjnego. Wskazana intuicja nie jest jednak uzasadniona, gdyż kontekst systemowy i założenia obu instytucji są odmienne. Związanie wyrokiem sądowym jest co do zasady bezwzględne, chyba że zmianie ulegają istotne w sprawie okoliczności faktyczne lub prawne[ii]. Siła związania wyrokiem sądowym wynika z funkcji sądów, jaką jest sprawowanie w sposób niezwisły wymiaru sprawiedliwości, oraz z kasacyjnej natury wyroków sądów, które służą kontroli administracji, a nie jej zastępowaniu w procesie administrowania. Odmienna jest natomiast natura decyzji kasacyjnych organów odwoławczych. O ile wydanie przez sąd wyroku kasacyjnego jest zasadą, o tyle decyzja kasacyjna organu odwoławczego jest wyjątkiem i w przeciwieństwie do wyroku sądowego jest wydawana tylko w razie istotnych naruszeń przepisów proceduralnych. Decyzja kasacyjna wydawana jest zatem w sytuacji, gdy sprawa nie posiada zdolności do jej merytorycznego rozstrzygnięcia. Decyzja kasacyjna jako rozstrzygnięcie procesowe nie może tym samym przesądzać o istocie sprawy administracyjnej, ani nawet tego, w jakim kierunku winno ono zmierzać, gdyż zakres okoliczności istotnych do jej rozpoznania, nie został jeszcze dostatecznie wyjaśniony.

Związanie, co do okoliczności wymagających rozpoznania

W ugruntowanym stanowisku doktryny i orzecznictwa wskazuje się, że organ I instancji nie jest związany ewentualną oceną prawną, co do rozstrzygnięcia sprawy, wyrażoną przez organ II instancji w decyzji kasacyjnej, gdyż takiej organ odwoławczy formułować nie może, jest natomiast każdocześnie bezwzględnie związany wskazaniami co do dalszego postępowania sformułowanymi w decyzji kasacyjnej.

Wskazania, co do okoliczności wymagających rozpoznania przez organ I instancji to kwestie faktyczne konieczne do rozważenia w toku postępowania. W odniesieniu do tych wskazań, organ odwoławczy nie może formułować w decyzji kasacyjnej przyszłego rezultatu działań organu I instancji np. co do konieczności uznania mocy dowodowej dokumentów przedłożonych przez stronę w odwołaniu, lecz jedynie nakłada obowiązek dokonania przez organ I instancji pewnych ustaleń lub ocen.

Słusznie w doktrynie wskazuje się, że zawarte w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej organu odwoławczego zalecenia w zakresie okoliczności wymagających rozpoznania „dyscyplinują” organ I instancji „w sensie zobowiązania go do rozważenia (zbadania) uznanych za istotne dla wyniku postępowania elementów stanu faktycznego sprawy”[iii], co oznacza, że jest on prawnie zobowiązany do wzięcia pod uwagę określonych przez organ odwoławczy okoliczności[iv].

Tym samym, organ I instancji realizując zalecenia organu odwoławczego w zakresie okoliczności wymagających rozpoznania nie ma kierować się ewentualnymi sugestiami organu odwoławczego, co do ich znaczenia prawnego, lecz dokonując czynności procesowych nakazanych przez organ odwoławczy, powinien kierować się ogólnymi dyrektywami wynikającymi z zasad kodeksowych, w szczególności z zasady prawdy obiektywnej.

Organ odwoławczy we wskazaniach co do dalszego działania formułować powinien wyłącznie zalecenia, jakie działania procesowe organ I instancji zobowiązany jest podjąć zgodnie z wymogami procedury administracyjnej. Związanie tymi zaleceniami wynika przy tym nie tyle z samej decyzji kasacyjnej, czy z art. 138 §2 K.p.a., co z właściwych przepisów K.p.a., których naruszenia dopatrzył się organ odwoławczy. Przykładowo, w razie zaniechania przez organ obowiązku przeprowadzenia rozprawy, obowiązek jej przeprowadzenia w ramach ponownego rozpoznania sprawy wynika nie z decyzji kasacyjnej, lecz z art. 89 K.p.a.

Związanie, co do wytycznych w zakresie wykładni przepisów prawa

Nieco bardziej problematycznie przedstawia się związanie organu I instancji wytycznymi w zakresie wykładni przepisów prawa formułowanymi na podstawie art. 138 §2a K.p.a.

Możliwość formułowania w decyzji kasacyjnej wytycznych, co do wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie została dodana do K.p.a. nowelą z 2017 r.[v] Uzupełnienie art. 138 K.p.a. o wskazane unormowanie umotywowano potrzebą zapobieżenia sytuacji, w której organ odwoławczy skoncentruje się tylko „na uchybieniach dotyczących ustalania stanu faktycznego, mimo że z zaskarżonej decyzji wynika, że organ pierwszej instancji błędnie interpretuje przepisy, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie”. Według uzasadnienia noweli wytknięcie tych błędów pozwolić ma „uniknąć ich powielenia już po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego przez organ pierwszej instancji”[vi] .

Nowelizacja z 2017 r. jest zmianą kontrowersyjną. Przed jej wprowadzeniem w orzecznictwie sądowym jednolicie przyjmowano, że organ I instancji nie jest w żaden sposób związany poglądami prawnymi wyrażonymi przez organ odwoławczy, gdyż takie związanie zaprzeczałoby zasadzie dwuinstancyjności postępowania[vii].

Zmianę art. 138 K.p.a. silnie skrytykowali m.in. W. Chróścielewski i J.P. Tarno[viii]. Autorzy ci uznali, że organ odwoławczy formułując wiążące wytyczne, co do wykładni przepisów prawa „niejednokrotnie będzie przesądzał o sposobie załatwienia sprawy, formalnie nie ponosząc żadnej odpowiedzialności za decyzję”.

Część składów sądowych chcąc pogodzić treść art. 138 §2a K.p.a. z zasadą dwuinstancyjności postępowania, przyjmuje, że organ odwoławczy nie może w decyzji kasacyjnej określać wiążącej interpretacji przepisów prawa materialnego, lecz jego wykładnia – pogląd prawny - w zakresie przepisów proceduralnych jest dopuszczalna i bezwzględnie wiążąca dla organu I instancji[ix].

Część przedstawicieli doktrynie wskazuje natomiast, że wytycznych co do wykładni prawa formułowanych w oparciu o art. 138 §2a K.p.a. nie można postrzegać w kategoriach naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż wytyczne te nie są tożsame z wiążącą oceną prawną. Różnica pomiędzy oceną prawną formułowaną w wyrokach sądów administracyjnych, a wytycznymi w zakresie wykładni przepisów prawa formułowanymi w decyzji kasacyjnej, sprowadza się do tego, ze pierwsza ma charakter wiążącej wykładni przedstawiającej jej wynik, drugie mają (lub raczej powinny mieć) postać wskazań co do metodologii przeprowadzenia wykładni np. poprzez wskazanie czynników, które trzeba uwzględnić w toku interpretacji pojęć nieostrych, bądź zdefiniowanie relacji zachodzących pomiędzy odnoszącymi się do sprawy uregulowaniami prawa materialnego[x].

Niezależnie od ww. rozbieżności, co do sposobu postrzegania formułowanych w decyzji kasacyjnej wytycznych co do wykładni prawa, podkreślić wyraźnie należy, że ewentualny brak ich uwzględnienia przez organ I instancji nie może stanowić podstawy do wydania ponownej decyzji kasacyjnej. O ile bowiem, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy zostanie wyjaśniony przez organ I instancji zgodnie ze wskazaniami organu odwoławczego, a organ odwoławczy nie zgodzi się z wykładnią przepisów prawa zastosowanych przez organ I instancji, będzie wtenczas zobowiązany do wydania decyzji reformatoryjnej.

Podsumowanie

Nie ulega wątpliwości, że decyzja kasacyjna nie jest rozstrzygnięciem pożądanym stanowiąc zaprzeczenie zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Ustawodawca chcąc łagodzić negatywne dla strony skutki wydania decyzji kasacyjnej związane z odroczeniem rozpoznania jej sprawy wprowadził mechanizmy mające zapobiec ponawianiu tych samych błędów przez organy administracji publicznej, jednakże z istoty dwuinstancyjności postępowania administracyjnego mechanizmy te skazane są na niedoskonałość.

Zalecenia organu odwoławczego nie mogą stanowić bezwzględnie wiążącego organ I instancji środka oddziaływania na ponawiane postępowanie pierwszoinstancyjne. Spotykane w praktyce próby sugestywnego wpływania na kierunek rozstrzygnięcia, które ma zostać podjęte w ramach ponownego rozpoznania sprawy, nie znajdują żadnych podstaw prawnych. Nie służą one przy tym ani realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania, ani budowaniu zaufania strony do władzy publicznej, która nie jest w stanie ocenić, na ile decyzja kasacyjna tworzy dla niej korzystną, a na ile niekorzystną sytuację procesową.

[i] Wyrok WSA w Gdańsku z 6.08.2008 r., II SA/Gd 218/08, LEX nr 516029.

[ii] Związanie wyrokiem sądowym ustępuje wyłącznie w 4 sytuacjach:

w razie zmiany ustawy w zakresie objętym sądową oceną prawną,
w wypadku zmiany istotnych okoliczności faktycznych rozpoznanej sprawy,
po wzruszeniu orzeczenia w przewidzianym do tego trybie, a także
w razie późniejszego podjęcia przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego.

Por. Uchwała składu 7 sędziów NSA z 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I FPS 1/08, ONSAiWSA 2008, nr 5, poz. 75.

[iii] Z. Kmieciak, Odwołania w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 95.

[iv] M. Bogusz, Problem związania organu pierwszej instancji decyzją kasacyjną organu odwoławczego w świetle kodeksu postępowania administracyjnego, „Gdańskie Studia Prawnicze” 2013, nr 1, s. 33.

[v] Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935).

[vi] Uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, VIII kadencja, druk sejm. nr 1183, s. 61

[vii] Por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 9/11 oraz z dnia 26 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1644/09, LEX nr 746706

[viii] W. Chróścielewski, J.P. Tarno [w:] W. Chróścielewski, J.P. Tarno, P. Dańczak, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2018, s. 231

[ix] Tak np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 737/19, CBOSA.

[x] Z. Kmieciak, Komentarz do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, A. Krawczyk, J. Wegner, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex/el. 2019.

Związanie organu I instancji decyzją kasacyjną