Prawo Dla Samorządu

Wojewoda Dolnośląski uznał, że w kompetencji prawodawczej rady gminy mieści się kompetencja do stanowienia przepisów epizodycznych, jednakże ich mocą nie można podważać wydanych już decyzji administracyjnych.

Ww. stanowisko zostało sformułowane w rozstrzygnięciu nadzorczym Nr NK-N.4131.40.3.2021.JW1 Wojewody Dolnośląskiego z dnia 24 maja 2021 r. (Dz. Urz. Woj. Dolno. z 2021 r. poz. 2525).

Przed przystąpieniem do jego omówienia należy słowem wprowadzenia poczynić kilka uwag wyjaśniających dotyczących rozumienia terminu „przepisy epizodyczne”, gdyż kategoria tych przepisów nie jest jeszcze powszechnie stosowana w praktyce legislacyjnej jednostek samorządu terytorialnego.

Czym są przepisy epizodyczne?

Kategoria przepisów epizodycznych od lat jest wyróżniana w nauce i teorii prawa jako szczególna kategoria przepisów merytorycznych, a od 1 marca 2016 r. zasady redagowania przepisów epizodycznych zostały ujęte w Zasadach Techniki Prawodawczej[i].

Przepisy epizodyczne stanowią przepisy merytoryczne, które wprowadzają pewne odstępstwa od innych, już obowiązujących (lub równocześnie wprowadzanych do porządku prawnego) przepisów prawnych na ściśle określony czas. Wprowadzenie regulacji epizodycznej jest uzasadnione wtedy, gdy z określonych (wskazanych w uzasadnieniu projektu aktu normatywnego) powodów istnieje potrzeba uregulowania określonych zagadnień tylko tymczasowo.

Przepisy epizodyczne różnią się tym od przepisów nowelizujących, że nie ingerują w obowiązywanie przepisów prawnych, od których wprowadzają odstępstwa, lecz jedynie „zawieszają ich stosownie” na pewien czas. Po upływie czasu obowiązywania przepisów epizodycznych, zastosowanie ponownie znajdują „właściwe” przepisy merytoryczne bez konieczności ich uchwalania „na nowo”.

Od przepisów epizodycznych odróżnić należy również przepisy incydentalne. Obie kategorie przepisów ustanawiane są w określonym celu i na określony czas, ale przepisy incydentalne są „konkurencyjne” względem innych przepisów prawa w tym sensie, że istnieje możliwość wyboru, które przepisy stosować w danej sprawie[ii]. Charakterystycznymi przykładami przepisów incydentalnych są tzw. specustawy inwestycyjne.

Stanowisko Wojewody Dolnośląskiego

Rozstrzygnięcie nadzorcze wspomniane na wstępie dotyczy możliwości podejmowania przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego przepisów (odpowiednio uchwał) epizodycznych i ich skutków prawnych. Omawiane orzeczenie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Rada Miejska Jeleniej Góry podjęła uchwałę w sprawie zmiany uchwały w sprawie ustalenia stawek wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego.

W uchwale ustalono, że wprowadza się czasowe obniżenie do 0,01 zł za m2 dziennie dla dróg gminnych i 0,02 zł za m2 dziennie dla dróg powiatowych, wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego określonych w obowiązującej uchwale w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego w odniesieniu do: 1) ogródków letnich przed lokalami i punktami gastronomicznymi i 2) punktów prowadzenia działalności handlowo-usługowej. Przyjęto przy tym, że obniżenie stawek obowiązuje od dnia wejścia w życie uchwały nowelizującej do dnia 24 września 2021 r.

W §3 uchwały nowelizującej postanowiono także, że opłaty pobrane na podstawie decyzji wydanych przed dniem jej wejścia w życie za okres od dnia jej wejścia w życie, maksymalnie do dnia 24 września 2021 r., będą zwracane w części przekraczającej wysokość ustaloną w oparciu o czasowo wprowadzane stawki na podstawie decyzji zmieniających, po złożeniu wniosków przez podmioty, którym te decyzje wydano.

Kontrolując ww. uchwałę, Wojewoda zwrócił w pierwszej kolejności uwagę, że wbrew jej tytułowi (uchwała w sprawie zmiany uchwały) nie stanowi ona uchwały nowelizującej, lecz uchwałę epizodyczną tj. uchwałę której normy przez wskazany w niej okres i w określonym w niej zakresie, znajdować będą zastosowanie w miejsce norm wynikających z uchwały regulującej wysokość stawek opłat za zajęcie pasa drogowego w terenie Jeleniej Góry.

Mając na względzie powyższą kwalifikację, organ nadzoru wyraźnie wskazał, że w jego ocenie ustanowienie norm epizodycznych mieści się w granicach kompetencji prawodawczej rady gminy, a nietrafnie sformułowany tytuł (ogólne określenie przedmiotu) uchwały nie stanowi podstawy do jej kwestionowania.

Wojewoda uznając ogólną dopuszczalność stanowienia przez organy gminy przepisów epizodycznych, stwierdził jednak, że w kontrolowanej uchwale Rada Miejska przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego w części, w której wprowadziła tryb do wzruszenia obowiązujących decyzji administracyjnych wydanych w oparciu o uchwałę właściwą.

Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda podkreślił, że żaden przepis ustawowy nie upoważnia organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do ustanawiania podstaw prawnych dla dokonywania zwrotu części opłat pobranych na podstawie uprzednio wydanych decyzji administracyjnych, w tym do wydawania decyzji zmieniających. Odwołując się do regulacji kodeksowych organ nadzoru podkreślił, że zmiana decyzji ostatecznej (tak jak jej uchylenie) ma skutek ex nunc, zaś modyfikacja stosunku administracyjnoprawnego ze skutkiem ex tunc może nastąpić jedynie w trybie wznowienia postępowania lub w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji. Wobec tego zmiana decyzji, gdy istnieje podstawa prawna do takiej zmiany, nie wywołuje skutków prawnych, które pozwalałyby na podjęcie działań znoszących skutki wykonania niewadliwej decyzji ostatecznej. Do ustanowienia przepisów, które takie zniesienie skutków wykonania decyzji - poprzez uiszczenie opłaty - by znosiły (także w części) rada gminy nie jest umocowana.

Mając na względzie zajęte stanowisko, pomimo zrozumienia dla rationis legis kontrolowanej regulacji, Wojewoda Dolnośląski stwierdził nieważność §3 uchwały.

Podsumowanie

Omówione rozstrzygnięcie nadzorcze jest ciekawe, gdyż pojawia się w nim dotychczas rzadko podnoszony w orzecznictwie wątek dopuszczalności podejmowania przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego przepisów epizodycznych, czyli takich które wprowadzają odstępstwa od przepisów właściwych w ściśle określonym czasie bez konieczności uchylania przepisów właściwych, których miejsce czasowo „zajmują”.

Kierunek interpretacyjny zaproponowany przez Wojewodę uznać należy za słuszny, choć zastrzec równocześnie należy, że ze specyfiki niektórych aktów prawa miejscowego i ich kontekstu systemowego może niekiedy wynikać ograniczenie lub nawet wykluczenie dopuszczalności stanowienia przepisów epizodycznych. Nie zmienia to jednak faktu, że w wielu sferach aktywności samorządu możliwość uchwalania przepisów epizodycznych jawi się jako narzędzie użyteczne np. w sferze opłat za usługi gospodarki komunalnej, kiedy czasowa modyfikacja wysokości ich stawek będzie uzasadniona szczególnymi okolicznościami lub potrzebami (np. pracami modernizacyjnymi przy obiekcie użyteczności publicznej wpływającymi na zakres lub jakość świadczonej usługi komunalnej).

[i] Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283).

[ii] Zob. szerzej: S. Wronkowska, Ustawy incydentalne w systemie źródeł prawa, [w:] Ustawy incydentalne w polskim porządku prawnym, red. M. Granat, Warszawa 2013, s. 87.

Czy rada gminy może uchwalać przepisy epizodyczne?