Prawo Dla Samorządu

NSA w swoim wyroku z jednej strony dobitnie podkreślił daleko idącą samodzielność rady gminy w określaniu treści statutu, z drugiej uznał kilka z przyjętych uregulowań za sprzeczne z prawem.

Rozstrzygnięcie WSA

Omawiany wyrok NSA z dnia 17 marca 2021 r., sygn. III OSK 60/21 zapadł w następujących okolicznościach.

Wojewoda wniósł do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargę na uchwałę rady gminy w sprawie statutu gminy. Zakwestionował zawarte w niej przepisy dotyczące:

dopuszczalności zwoływania posiedzenia komisji rady gminy przez przewodniczącego rady gminy w przypadku niemożności zwołania posiedzenia przez przewodniczącego komisji;
obowiązku bycia przez radnego członkiem co najmniej dwóch komisji;
przesłanek wyłączenia członkowie komisji rewizyjnej z działania w tej komisji;
sprecyzowania zasad wykonywania obowiązku radnego w zakresie utrzymywania stałej więzi z członkami lokalnej wspólnoty samorządowej.

WSA w pierwszej kolejności stwierdził, że kompetencje przewodniczącego rady gminy zostały enumeratywnie wskazane w ustawach i nie jest możliwe uzupełnienie ich o sprawy związane ze zwoływaniem posiedzeń komisji. Sąd zakwestionował również regulację przewidującą wykluczenie członka komisji z jej pracy, jeżeli może powstać podejrzenie stronniczości lub interesowności. Wskazał, że ustawowe ograniczenie dotyczy tylko wyłączenia od udziału w głosowaniu. Za naruszające prawo uznano również wprowadzenie obowiązku zasiadania radnego w co najmniej dwóch komisjach.

Wojewódzki sąd administracyjny nie zakwestionował natomiast powtórzenia w statucie niektórych przepisów ustawowych ani uregulowania spraw związanych z konsultacjami społecznymi (mimo braku przepisu wyraźnie derogującego poprzednią, odrębną od statutu, uchwałę rady gminy w tej sprawie).

Skargi kasacyjne zostały wywiedzione zarówno przez radę gminy, jak i organ nadzoru.

Rozstrzygnięcie NSA

Naczelny Sąd Administracyjny, rozpatrując sprawę zwrócił uwagę na szczególny charakter upoważnienia do stanowienia statutu gminy, które wynika z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP. Podkreślił, że statut może regulować wszystkie kwestie, które nie zostały wyraźnie unormowane w ustawach, o ile jego postanowienia nie naruszają przepisów bezwzględnie obowiązujących. Sąd posunął się wręcz do stwierdzenia o „autonomii” gminy w sferze wewnętrznej działalności wspólnoty samorządowej. W konsekwencji uwzględnił zarzut rady gminy i dopuścił możliwość zobowiązania radnych do członkostwa w co najmniej dwóch komisjach.

NSA zanegował natomiast dopuszczalność wprowadzenia przepisów dotyczących zwoływania posiedzeń komisji przez przewodniczącego rady gminy. Uznał, że przewodniczący nie posiada kompetencji innych niż te, które zostały wprost określone w ustawie i niedopuszczalne jest ich rozszerzanie. Sąd podtrzymał także ocenę WSA w zakresie sprzeczności z prawem przepisów dotyczących wyłączenia radnego z udziału w pracach komisji w zakresie szerszym niż wynika to z ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił ponadto niektóre zarzuty wywiedzione przez wojewodę. Stwierdził, że trudno uznać zagadnienie zasad i trybu konsultacji z mieszkańcami za materię statutową. Kluczowe okazało się jednak to, że statutowa regulacja dotycząca konsultacji nie wypełniała całości upoważnienia ustawowego, a także naruszenie zasad prawidłowej legislacji poprzez brak ustanowienia odpowiednich przepisów derogacyjnych. NSA zakwestionował ponadto dodanie do uchwały załącznika, który nie zawierał treści normatywnych, lecz spis treści statutu.

Sąd odrzucił natomiast zarzuty wojewody w odniesieniu do uregulowania w statucie zasad utrzymywania przez radnych stałej więzi z wyborcami. Stwierdził, że upoważnienie do uchwalenia tego aktu prawa miejscowego zostało określone poprzez wskazanie granic regulacji, a nie wyłącznie poprzez kazuistyczne wskazanie spraw do uregulowania. NSA zaakceptował również stanowisko WSA dotyczące powtórzenia w statucie regulacji ustawowych. Uznał w szczególności, że rada gminy nie zmodyfikowała przepisów aktu wyższego rzędu.

Podsumowanie

Zakres samodzielności statutowej gminy wciąż jest przedmiotem sporów oraz orzeczeń sądów administracyjnych. Wielość zagadnień, które wiążą się z funkcjonowaniem wspólnoty samorządowej i organów gminy, powoduje trudności w ustaleniu, które z nich mieszczą się w pojęciu „ustroju” lub „ustroju wewnętrznego”, a także tego, które z nich zostały już wyczerpująco uregulowane ustawą. Mimo wszystko punktem wyjścia powinno być stałe podkreślanie, że upoważnienie do stanowienia statutu ma wyjątkowy charakter[1], ugruntowany zarówno w Konstytucji, jak i prawie międzynarodowym oraz ustawie[2].

[1] Zob. np. NSA z dnia 29 stycznia 2021 r., sygn. III OSK 3326/21.

[2] Poza przywołanym już przepisem Konstytucji RP, zob. również artykuł 6 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego oraz m.in. art. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.