Prawo Dla Samorządu

Zdaniem WSA w Opolu regulamin korzystania z cmentarzy jest aktem prawa miejscowego i podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 16 marca 2021 roku (sygn. II SA/Op 16/21) stwierdził nieważność zarządzenia wójta w przedmiocie regulaminu korzystania z cmentarzy komunalnych. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zarządzenie w sprawie regulaminu korzystania z cmentarzy komunalnych

Wójt wydał zarządzenie w przedmiocie regulaminu korzystania z cmentarzy komunalnych. Jako podstawę prawną zarządzenia wskazano art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa) oraz art. 30 ust. 2 pkt tejże ustawy (do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym), a także art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych (utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony).

Zarządzenie wchodziło w życie z dniem podjęcia i podlegało „podaniu do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie na tablicach ogłoszeń na cmentarzach”.

Skarga prokuratora

Powyższe zarządzenie zostało zaskarżone do WSA w Opolu przez prokuratora rejonowego, który zarzucił mu rażące naruszenie art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, który nakazuje w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłaszać akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. W ocenie prokuratora zaskarżone zarządzenie stanowi akt prawa miejscowego bowiem „zawiera normy o charakterze powszechnie obowiązującym, których adresatem nie jest sama administracja, lecz wszystkie podmioty prawa zewnętrzne wobec administracji”.

W odpowiedzi na skargę wójt wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia oraz nieobciążanie gminy kosztami postępowania. Organ uznał słuszność zarzutów prokuratora i poinformował, że przygotowywany jest projekt uchwały w sprawie regulaminu cmentarzy komunalnych, który zostanie przedłożony radzie gminy.

Ocena Sądu

WSA w Opolu wyrokiem z dnia 16 marca 2021 roku (sygn. II SA/Op 16/21) uwzględnił skargę, orzekając o nieważności zaskarżonego zarządzenia. Zdaniem Sądu w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje rozbieżność, co do zakwalifikowania aktów regulujących kwestie opłat za świadczenie usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (w tym cmentarzy komunalnych) do kategorii aktów prawa miejscowego. Zgodnie z pierwszą linią orzeczniczą tego rodzaju akty nie stanowią aktów prawa miejscowego, lecz są aktami o charakterze kierownictwa wewnętrznego. Zgodnie z drugą linią tego typu akty stanowią akty o charakterze prawa miejscowego, gdyż ich adresatami, na których nakładane są określone obowiązki, nie jest sama administracja, lecz wszystkie podmioty prawa, zewnętrzne wobec administracji. Zdaniem WSA w Opolu słuszność należy przypisach tej właśnie linii, którą odnieść należy do zaskarżonego zarządzenia.

W ocenie Sądu, dokonując kwalifikacji zaskarżonego aktu trzeba uwzględnić, że jego adresatem nie jest sama administracja. Jego zdaniem zarządzenie to reguluje „w sposób jednostronny kwestie związane z korzystaniem z cmentarzy komunalnych na terenie gminy /…/. Zarządzenie to posiada charakter generalny - bowiem zawarte w nim (w załączniku do zarządzenia) normy definiują adresata przez wskazanie pożądanych cech, a nie przez wymienienie nazw adresatów, oraz abstrakcyjny – gdyż nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych powtarzalnych okolicznościach, a nie w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto ma ona charakter normatywny, co wynika z postanowień wyznaczających adresatom sposób zachowania się w postaci nakazu, zakazu lub uprawnienia, oraz zewnętrzny - bo skierowana jest również do podmiotów pozostających poza strukturą administracji. Te wszystkie cechy przemawiają za uznaniem zaskarżonego zarządzenia za akt prawa miejscowego /…/”.

Jednocześnie zdaniem Sądu dla niniejszej sprawy nie miało uchylenie zaskarżonego zarządzenia i zastąpienie go uchwałą rady gminy.

Wyrok nie jest prawomocny.

Nie jest to pierwszy tekst na Portalu Prawo dla samorządu. Podobne zagadnienie opisywane było w artykule pt. Charakter prawny regulaminu użytkowania cmentarza komunalnego.

Regulamin korzystania z cmentarzy jako akt prawa miejscowego