Prawo Dla Samorządu

WSA w Gdańsku oddalił skargę na uchwałę odmawiającą udzielenia wotum zaufania wójtowi uznając, że została podjęta zgodnie z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 18 lutego 2021 roku (sygn. III SA/Gd 829/20) oddalił skargę osoby sprawującej mandat wójta na uchwałę rady gminy w sprawie nieudzielania wójtowi wotum zaufania. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Odmowa udzielenia wotum zaufania wójtowi

Podczas sesji rady gminy w drugiej połowie czerwca 2020 roku, po przeprowadzeniu debaty nad przedłożonym przez wójta raportem o stanie gminy, poddano pod głosowanie projekt uchwały w sprawie udzielenia wójtowi wotum zaufania. W głosowaniu udział brało 12 radnych, spośród których 7 opowiedziało się za udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Tym samym projekt uchwały nie uzyskał wymaganej ustawowo bezwzględnej większości ustawowego składu rady gminy (co najmniej 8 głosów za). W konsekwencji zgodnie z art. 28aa ust. 9 ustawy o samorządzie gminnym doszło do podjęcia uchwały o odmowie udzielenia wotum zaufania wójtowi.

Skarga wójta

Osoba sprawująca mandat wójta wniosła skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Zaskarżonej uchwale zarzucono:

- naruszenie art. 28aa ust. 9 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 28 ust. 4 tej ustawy w zw. z art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji RP poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego i w konsekwencji arbitralne, dowolne i naruszające zasady równego traktowania, słuszności i sprawiedliwości:

a) podjęcie uchwały, której treścią jest nieudzielenie wotum zaufania wójtowi, a która została podjęta bez merytorycznego odniesienia się do działalności wójta w 2019 r., w szczególności w zakresie realizacji polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego;

b) podjęcie uchwały bez faktycznego ujawnienia jej przyczyn, z naruszeniem obowiązku motywowania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej, skutkujących brakiem możliwości stwierdzenia z jakich powodów nie udzielono osobie pełniącej funkcję wójta wotum zaufania za rok 2019;

- naruszenie art. 28aa ust. 9 ustawy o samorządzie gminnym poprzez podjęcie uchwały, której treścią jest nieudzielenie wotum zaufania wójtowi bez podjęcia faktycznej debaty nad raportem o stanie gminy poprzez:

a) niezabranie głosu w debacie przez osoby głosujące przeciwko udzieleniu wotum zaufania czy wstrzymujące się od głosu, kiedy z brzmienia art. 28aa ustawy o samorządzie gminnym należy wywodzić, iż radni mają obowiązek zabrać głos w dyskusji, w szczególności ci, którzy mają wobec raportu jakieś uwagi bądź zastrzeżenia;

b) bezzasadne uznanie przez radnych uczestniczących w debacie, iż w raporcie zabrakło wizji czy też planów dotyczących rozwoju Gminy na przyszłość, informacji o turystyce, czy też o środkach zdrowia znajdujących się na terenie gminy, które to jednak zastrzeżenia nie znajdują odzwierciedlenia w podjętej przez Radę Gminy uchwale w sprawie określenia szczegółowych wymogów raportu ostanie gminy, a ponadto które są sprzeczne z art. 28aa ustawy o samorządzie gminnym, z którego wynika, że raport obejmuje podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w związku z czym nie odnosi się do planów na przyszłość.

Z uwagi na powyższe uchybienia osoba sprawująca mandat wójta wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Argumenty rady gminy

W odpowiedzi na skargę rada gminy wniosła o jej oddalenie wskazując, że zarzuty w niej zawarte nie zasługują na uwzględnienie. Wskazano, że pod głosowanie poddano projekt uchwały w sprawie wyrażenia wójtowi wotum zaufania. Głosowanie zgodnie z wymogami ustawy zostało poprzedzone rozpatrzeniem raportu i przeprowadzeniem debaty o stanie gminy. Zdaniem rady gminy „nie sposób /…/ przyjąć aby uzasadnienie uchwały o udzieleniu wotum zaufania, która to uchwała została poddana pod głosowanie miało zawierać wskazanie przyczyn dla których nie udzielono wójtowi wotum zaufania skoro /…/ ostateczne nieudzielenie wotum zaufania wynikało z fikcji prawnej”. Jednocześnie rada gminy podniosła, że ustawa o samorządzie gminnym nie określa szczegółowych kryteriów merytorycznych, którymi rada ma się kierować oceniając raport o stanie gminy, a które to kryteria następnie warunkowałyby udzielenie lub brak udzielenia przez radę gminy wotum zaufania organowi wykonawczemu gminy. Zdaniem rady „każdy z radnych ze względu na brak przepisów w tym zakresie może dokonać swobodnej oceny przedstawionego raportu i na podstawie powyższego dokonać pozytywnej bądź negatywnej oceny działania wójta”.

Sąd po stronie rady

Wyrokiem z dnia 18 lutego 2021 roku (sygn. III SA/Gd 829/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę za niezasadną stwierdzając tym samym prawidłowość (legalność) kontrolowanej uchwały.

Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał, że „ustawodawca w art. 28aa ust. 9 u.s.g. przyjął specyficzną konstrukcję, w świetle której niepodjęcie jednej uchwały jest równoznaczne z podjęciem innej. W związku z tym należy uznać, że procedowanie nad pierwszą z uchwał wyczerpuje w istocie procedurę dla drugiej. [podk. Autorzy]”. Procedowanie uchwały w przedmiocie udzielenia wotum zaufania oznacza, że nie zachodzi konieczność odrębnego procedowania nad uchwałą o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania łącznie z jej odrębnym głosowaniem, gdyż takie postępowanie zdaniem Sądu byłoby istotnym naruszeniem prawa - art. 28aa ust. 9 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi o tym, że niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. Zdaniem WSA w Gdańsku „w pełni procedowana, łącznie z raportem o stanie gminy, ma być uchwała w przedmiocie udzielenia wójtowi wotum zaufania”.

Sad w pełni podzielił stanowisko rady gminy wyrażone w odpowiedzi na skargę, że „organ nie miał obowiązku niejako odrębnego uzasadniania uchwały, której podjęcie jest konsekwencją niepodjęcia innej. /…/ nie zachodzi w tym przypadku konieczność odrębnego procedowania nad uchwałą o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania łącznie z jej odrębnym głosowaniem i sporządzeniem uzasadnienia, gdyż takie postępowanie /…/ byłoby istotnym naruszeniem prawa.[podk. Autorzy]”.

Jednocześnie zdaniem Sądu „błędny jest przy tym pogląd skarżącego, że z brzmienia art. 28aa u.s.g. należy wywodzić, iż radni mają obowiązek zabrać głos w debacie, w szczególności jeżeli następnie radni ci głosowali przeciwko udzieleniu wotum zaufania czy wstrzymali się od głosu”. W ocenie WSA w Gdańsku – nawiązującej do wyroku NSA z dnia 7 lipca 2020 roku (sygn. II OSK 600/20) – „brak wystąpienia któregokolwiek z radnych podczas debaty nad raportem wójta o stanie gminy, nie może skutkować stwierdzeniem, że doszło do naruszenia procedury określonej w art. 28aa u.s.g., a zatem nie można również stwierdzić, aby uchwała rady gminy w przedmiocie udzielenia wotum zaufania, była z tego powodu niezgodna z prawem”.

Na uwagę zasługuje przy tym stanowisko Sądu, że „każdy z radnych /…/ może dokonać swobodnej oceny przedstawionego raportu i na podstawie powyższego dokonać pozytywnej bądź negatywnej oceny działania wójta. Z obowiązujących przepisów nie wynika adresowany do każdego z radnych, którzy głosowali przeciwko udzieleniu wotum zaufania czy wstrzymali się od głosu obowiązek uzasadniania powodów swojego stanowiska i jego oficjalnego przedstawiania. Nie istnieją również regulacje, które nakazywały przewodniczącemu rady gminy sporządzenie swoistego "zbiorczego" uzasadnienia stanowisk radnych, którzy głosowali przeciwko uchwale w sprawie udzielenia wotum zaufania czy głosując nad taką uchwałą wstrzymali się od głosu”.

Podsumowanie

Instytucja raportu o stanie jednostki samorządu terytorialnego oraz wotum zaufania dla organu wykonawczego coraz częściej staje się przedmiotem rozważań ze strony sądów administracyjnych. O ile we wcześniejszych orzeczeniach sądy administracyjny przyznawały rację skarżącym wskazując na konieczność uzasadnienia odmowy udzielenia wotum zaufania, o tyle w omówionym w niniejszym artykule orzeczeniu WSA w Gdańsku zajął odmienne stanowisko wbrew kształtującej się linii orzeczniczej. Czas pokaże czy stanowisko to zyska akceptację innych sądów administracyjnych oraz czy w przedmiotowej sprawie zostanie wniesiona skarga kasacyjna umożliwiająca weryfikację stanowiska sądu I instancji przez NSA.

Sądy administracyjne nie zawsze po stronie wójta w sporze o wotum zaufania