30.04.2021


Mniej czasu na stwierdzenie nieważności decyzji - projekt zmiany art. 156 K.p.a.

KATEGORIA: Przepisy

Do laski marszałkowskiej wpłynął projekt nowelizacji K.p.a. przewidujący dostosowanie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej do wyroku TK z 2015 r. Choć na zmianę K.p.a. praktyka czeka od lat, proponowane w projekcie rozwiązania budzą poważne wątpliwości. 

W dniu 25 marca 2021 r. do Sejmu RP wpłynął projekt nowelizacji[i] K.p.a.[ii] złożony przez Komisję Ustawodawczą Sejmu RP przewidujący dostosowanie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, w którym Trybunał orzekł, że art. 156 §2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od dnia wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgody z art. 2 Konstytucji RP.

Potrzeba nowelizacji K.p.a.

Ww. wyrok TK z 2015 r. stanowi tzw. wyrok zakresowy, który rozstrzyga o niezgodnym z Konstytucją RP pominięciu ustawodawczym. Trybunał uznał w nim, że niekonstytucyjny jest stan braku określenia przez ustawodawcę przedawnienia dla stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, która stanowi podstawę nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał nie stwierdził zatem niekonstytucyjności przepisu art. 156 §2 K.p.a. jako takiego, lecz wyłącznie jego niekonstytucyjną „niezupełność”. Taka szczególna formuła wyroku przesądza o tym, że omawiane orzeczenie nie doprowadziło bezpośrednio do żadnej zmiany w obowiązujących przepisach. Stwierdzona przez TK w art. 156 §2 K.p.a. „luka” stanowi brak treści normatywnej, a tym samym jej „wypełnienie” wymaga działania ustawodawcy w postaci „uzupełnienia” regulacji art. 156 K.p.a. dla definitywnego usunięcia stanu niezgodnego z prawem.

Wobec braku podjęcia przez ustawodawcę stosownych działań legislacyjnych w reakcji na ww. wyrok, orzecznictwo sądowe od blisko 6 lat zmierza się z problemem dopuszczalności i sposobu jego uwzględnienia w konkretnych sprawach administracyjnych. Mierzy się ono z jednej strony z problemem braku bezpośredniego skutku prawotwórczego wyroku TK, z drugiej z potrzebą zapewnienia zgodnej z Konstytucją RP ochrony prawnej dla podmiotów, które znalazły się w sytuacji podobnej lub analogicznej do tej, która stanowiła kanwę wyroku TK.

Szczegółowo konsekwencje wyroku TK z 2015 r. dla praktyki stosowania prawa opisywaliśmy w artykule pt. Wątpliwości wokół stosowania art. 156 §2 Kpa - po 4 latach od wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Ww. artykuł zachował swoją pełną aktualność. W orzecznictwie sądowym nie wypracowano bowiem nadal jednolitego stanowiska, co do sposobu wykładni art. 156 §2 K.p.a. w zakresie zakwestionowanym przez TK. Nie ulega zatem wątpliwości, że tytułowa inicjatywa ustawodawcza zmiany K.p.a., która służyć ma realizacji wyroku TK z 2015 r. jest potrzebna i oczekiwana.

Założenia projektu zmiany K.p.a.

Aktualna inicjatywa ustawodawcza zmierzająca do dostosowania stanu prawnego do wyroku TK z 2015 r. jest kolejną tego rodzaju inicjatywą. Wcześniej, z propozycją nowelizacji K.p.a. służącą temu celowi wystąpiła (w dniu 22 kwietnia 2016 r.) Komisja Ustawodawcza Senatu RP[iii]. W dniu 19 października 2016 r. Komisja wycofała jednak zgłoszony projekt. Warto też odnotować, że problem uregulowania przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych był objęty projektem nowego Kodeksu postępowania administracyjnego, opracowanego przez Zespół do opracowania koncepcji modyfikacji postępowania administracyjnego, pod przewodnictwem prof. dr. hab. Z. Kmieciaka[iv], jednakże propozycja ta nie znalazła również swojego finału w parlamencie.

W świetle dotychczasowych zaniechań ustawodawcy, wniesioną obecnie do Sejmu RP inicjatywę ustawodawczą należy ocenić pozytywnie.

W analizowanym projekcie ustawy zakłada się dodanie do art. 156 K.p.a. przepisu §3 w brzmieniu:

„Nie stwierdza się nieważności decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło trzydzieści lat, a decyzja ta była podstawą nabycia prawa lub stwarza uzasadnione oczekiwanie nabycia prawa”.

Zgodnie z wyżej zacytowaną propozycją, w projekcie przyjęto jako cezurę czasową dla przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji okres 30 lat.

Powyższy termin jest terminem znacznie dłuższym od przewidzianego w art. 156 §2 K.p.a. 10-letniego terminu, dla stwierdzenia nieważności decyzji, które:

Wyjaśniając ww. odstępstwo od art. 156 §2 K.p.a., w uzasadnieniu projektu ustawy wskazano, że wyrok TK z 2015 r. pozostawił ustawodawcy dość duży margines swobody w wyborze instrumentów prawnych służących jego realizacji. Podkreślono w nim, że „Trybunał Konstytucyjny nie przesądził […] że właściwym sposobem realizacji postulatów sformułowanych w części motywacyjnej orzeczenia jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami”.

Uzasadniając przyjęcie terminu 30-letniego w projektowanym §3 art. 156 K.p.a., autorzy nowelizacji powołali się na analogię do instytucji zasiedzenia prawa własności nieruchomości w złej wierze. Instytucja ta - zdaniem projektodawców - wyraża akceptację ustawodawcy dla faktu nabycia prawa w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami na skutek upływu czasu w wymiarze 30 lat. Skoro zaś wyrok TK dotyczy decyzji będących podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy na skutek rażącego naruszenia prawa, to termin 30-letni jest terminem w pełni adekwatnym.

Ocena projektu

Nie ulega wątpliwości, że upływ czasu jako przesłanka negatywna stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej stanowiącej podstawę nabycia prawa lub ekspektatywy powinien zostać możliwie szybko dostrzeżony przez ustawodawcę.

Pozytywna ocena samego zamysłu uregulowania omawianego problemu jest bezdyskusyjna. Wątpliwości budzi natomiast zaproponowany przez autorów projektu termin przedawnienia.

Przyjęcie niezwykle długiego, 30-letniego terminu przedawnienia, nie znajduje przekonujących podstaw. Przeciwnie, może ono spotkać się z zarzutem zachwiania wewnętrznej spójności regulacji art. 156 K.p.a., braku uwzględnienia współczesnych potrzeb społeczno-gospodarczych, a także niekonsekwencji ustawodawcy wobec przeciwnych tendencji zmian ustawowych obserwowanych w prawie materialnym.

Mało przekonujący jest „flagowy” (i jedyny) argument projektodawców odwołujący się do przypadków decyzji przenoszących prawo własności nieruchomości. Można bowiem postawić pytanie: Czemu decyzja przenosząca prawo własności nieruchomości wydana z rażącym naruszeniem prawa może podlegać stwierdzeniu nieważności przez okres całych 30 lat, a tożsama decyzja przenosząca prawo własności nieruchomości, lecz wydana przez organ oczywiście niewłaściwy w sprawie, już jedynie przez okres 10 lat? Czy rzeczywiście różnica w kategorii wady prawnej decyzji może uzasadniać aż tak daleko idące zróżnicowanie ochrony praw nabytych adresatów decyzji administracyjnych?

Wydaje się, że argument z analogii do zasiedzenia nieruchomości nie jest właściwy. Mógłby on stanowić co najwyżej podstawę dla wprowadzenia szczególnego okresu przedawnienia wzruszalności decyzji przenoszących prawo własności nieruchomości z jakiejkolwiek przyczyny nieważnościowej. nie zaś dla różnicowania okresu przedawnienia decyzji w zależności od jej wady prawnej.

Założenie, że wada w postaci „rażącego naruszenia prawa” jest szczególnie ciężką wadą gatunkową decyzji, znacznie poważniejszą od innych wad wskazanych w art. 156 §1 K.p.a., uzasadniającą dłuższy okres przedawnienia, nie zostało w projekcie uzasadnione, a analiza systemowa przepisów prawa administracyjnego nie daje podstaw dla formułowania takiego wniosku. W licznych przepisach prawa materialnego, które określają odrębne od K.p.a. zasady przedawnienia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji i termin przedawnienia, ustawodawca zawsze konsekwentnie jednolicie traktuje wszystkie wady nieważnościowe z art. 156 §1 K.p.a. (zob. np. art. 53 ust. 7 u.p.z.p.[v], art. 31 ust. 1 specustawy drogowej[vi], art. 15 ust. 1 specustawy przeciwpowodziowej[vii]), stąd czemu miałby je różnicować właśnie na gruncie K.p.a.?

Konkretne przypadki wad nieważnościowych są na tyle silnie zróżnicowane, że próba gradacji tych wad „rodzajowo” od najbardziej do najmniej poważnych jest ryzykowna, a już z całą pewnością nie powinna opierać się na intuicji nie popartej żadnymi konkretnymi argumentami.

Proponowany w projekcie okres 30 lat przedawnienia jest przy tym terminem szczególnie długim, który może być adekwatny dla wadliwych decyzji o nabyciu prawa własności (choć i to jest dyskusyjne), nie wydaje się natomiast by był on adekwatny dla oceny trwałości innego rodzaju praw nabywanych na mocy decyzji, zwłaszcza praw o charakterze gospodarczym (zezwoleń, licencji, koncesji), czy o charakterze społecznym (świadczeń socjalnych, praw politycznych). To wzruszanie tego rodzaju decyzji po kilkunastu latach od ich wydania i konieczność przyjęcia fikcji cofnięcia ich skutków prawnych jest w praktyce szczególnie dotkliwa dla jednostki, przedsiębiorców, czy nawet podmiotów publicznych. Decyzje tego rodzaju nie mogą być wprost porównywane do decyzji przenoszących prawo własności nieruchomości.

Propozycja z projektu nowelizacji zmierza przy tym wyraźnie w odwrotnym kierunku do szczególnych rozwiązań prawnych wprowadzanych w ustawach materialnych, gdzie 10-letni termin przedawnienia przewidziany obecnie w art. 156 §2 K.p.a. podlega zazwyczaj skróceniu, nawet znaczącemu. Przykładem takiej tendencji jest rozwiązanie przewidziane w art. 37b Prawa budowlanego - wprowadzone nowelizacją z ubiegłego roku[viii] - zgodnie z którym „Nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat” (analogiczne rozwiązanie w odniesieniu do pozwolenia na użytkowanie wprowadzono w art. 59h ustawy).  Jak słusznie wskazano w uzasadnieniu tej nowelizacji, pewność prawna w procesach inwestycyjnych stanowi szczególną wartość wymagającą ustawowej ochrony. Zagwarantowanie tej pewności nie powinna być natomiast diametralnie różna w różnych sektorach gospodarki.

Mając na względzie przytoczone argumenty, wydaje się, że przedłożony w Sejmie RP projekt nowelizacji wymaga jeszcze pogłębionej refleksji. Wydaje się, że nowelizacja art. 156 K.p.a. powinna zmierzać raczej do jednakowego traktowania przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji w odniesieniu do każdej z wad wskazanych w art. 156 §1 K.p.a. Ewentualne odstępstwa od tej zasady powinny odnosić się do poszczególnych kategorii decyzji np. wspomnianych w uzasadnieniu projektu decyzji przenoszących prawo własności nieruchomości. Takie też założenie wypracowano we wspomnianym na wstępie projekcie nowego Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając taką podstawę ekspercką nie powinno się jej w toku prac legislacyjnych ignorować.

 


[i] Dostęp online: https://www.sejm.gov.pl/Sejm9.nsf/druk.xsp?nr=1090

[ii] Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.).

[iii] Dostęp online: https://www.senat.gov.pl/download/gfx/senat/pl/senatdruki/7771/druk/154.pdf

[iv] Zob. Raport zespołu eksperckiego z prac w latach 2012–2016. Reforma prawa o postępowaniu administracyjnym, pod red. Z. Kmieciak, Warszawa 2017.

[v] Ustawa  z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.).

[vi] Ustawa  z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363 z późn. zm.).

[vii] Ustawa z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 484 z późn. zm.).

[viii] Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471).



Autor:
Anna Kudra-Ostrowska

prawnik w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, doktorant WPiA UAM, specjalizuje się w zakresie prawa administracyjnego, ze szczególnym uwzględnieniem prawa samorządowego.


TAGI: Nowelizacja, Wyrok TK,



Tekst pochodzi z portalu Prawo Dla Samorządu