Prawo Dla Samorządu

Zakres zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej coraz częściej stanowi oś sporów sądowych. Pojawiąjące się w nich wątpliwości dotyczą m.in. interpretacji przesłanki „znikomej wagi naruszenia prawa”.

Instytucja odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej

Od 1 czerwca 2017 r. obowiązkiem każdego organu administracji publicznej orzekającego o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej jest rozważenie, czy w rozpoznawanej sprawie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na udzieleniu sprawcy deliktu administracyjnego pouczenia. Obowiązek ten dotyczy zdecydowanej większości postępowań karnoadministracyjnych prowadzonych w oparciu lub na zasadzie odpowiedniego stosowania przepisów K.p.a.[i]

Zgodnie z art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje obligatoryjnie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, w sytuacji gdy waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Decyzja o odstąpieniu od nałożenia kary nie ma charakteru uznaniowego, co oznacza, że w każdym przypadku, gdy spełnione zostaną przesłanki wskazane w przytoczonej podstawie prawnej, organ administracji obowiązany jest wydać ww. rozstrzygnięcie[ii].

O ile warunek zaprzestania naruszenia prawa jest relatywnie łatwo uchwytny i obiektywnie stwierdzalny, o tyle trudności może sprawiać i sprawia w praktyce odtworzenie znaczenia przesłanki „znikomej wagi naruszenia prawa” – ustawodawca nie definiuje bowiem i nie relatywizuje tej kategorii ani w K.p.a., ani w żadnych innych przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Dorobek doktrynalny i orzeczniczy, co do jej rozumienia, jest nadal skromny i dopiero się kształtuje, co skutkuje tym, że często jest ona rozumiana apriorycznie i intuicyjnie.

Znikoma waga naruszenia prawa a niska szkodliwość społeczna czynu

Kategoria „znikomej wagi naruszenia prawa” budzi niewątpliwie skojarzenia ze znaną prawu karnemu instytucją „niskiej szkodliwości społecznej czynu”. Orzecznictwo sądowe co do zasadności stosowania analogii do tej instytucji nie jest jednak jednolite. Według niektórych stanowisk paralela pomiędzy K.p.a. i K.k.[iii] jest w tej sytuacji uzasadniona, co oznacza, że oceniając wagę popełnionego deliktu administracyjnego należy – podobnie jak w przypadku stosowania art. 115 §2 K.k. – wziąć pod uwagę rodzaj i charakter naruszonego dobra, rozmiary wyrządzonej lub grożącej szkody, sposób i okoliczności popełnienia czynu, wagę naruszonych przez sprawcę obowiązków, jak również postać zamiaru, motywację sprawcy, rodzaj naruszonych reguł ostrożności i stopień ich naruszenia[iv]. Według drugiego, jak się zdaje dominującego obecnie stanowiska, dorobek prawa karnego wypracowany na gruncie art. 115 §2 K.k. uznać należy za nieprzydatny dla rekonstrukcji znaczenia „znikomości wagi naruszenia prawa” z uwagi na odmienny przedmiot, cele oraz funkcje regulacji administracyjnoprawnej[v]. Stanowisko to słusznie akcentuje różną naturę odpowiedzialności karnej i karnoadministracyjnej. Pierwsza ma funkcję przede wszystkim represyjną, druga natomiast prewencyjną i restytucyjną, stąd też stosowanie w tych przypadkach podobnego pryzmatu do oceny czynów zabronionych rodzi realne ryzyko uproszczeń.

Waga naruszenia prawa a fakt naruszenia prawa

W orzecznictwie sądowym słusznie zauważono, że o spełnieniu lub odmowie spełnienia warunku „znikomej wagi naruszenia prawa” nie może przesądzać oczywistość lub nieoczywistość popełnienia deliktu administracyjnego, gdyż nie taki jest sens instytucji odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej[vi].

Instytucja odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej nie może zostać w szczególności potraktowana jako zwolnienie organu z obowiązku dążenia do prawdy obiektywnej i stania na straży praworządności. Oznacza to, że nie może ona stanowić swoistej „alternatywy” dla zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony poprzez „asekuracyjne” stwierdzenie deliktu z równoczesnym odstąpieniem od nałożenia kary z powołaniem się na fakt, że w takiej sytuacji potencjalny sprawca i tak unika przewidzianej prawem dolegliwości (kary pieniężnej).

Z drugiej strony, organ nie może odmówić zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary z uwagi na to, że obowiązujące przepisy są według niego jasne, a naruszenie prawa przez sprawcę jest oczywiste. Fakt ten nie ma większego znaczenia dla oceny „wagi” naruszenia prawa. Odstąpienie stanowi bowiem swoisty wentyl bezpieczeństwa przed nadmiernym formalizmem prawa na etapie gdy popełnienie deliktu przez sprawcę zostało już przez organ przesądzone[vii].

Znikoma waga naruszenia prawa jako klauzula generalna

Przesłanka „znikomej wagi naruszenia prawa” została przez ustawodawcę celowo sformułowana jako klauzula generalna. Oznacza to, że jej interpretacja nie może być ograniczona do zamkniętego katalogu kryteriów, lecz wymaga rozważenia całokształtu okoliczności charakteryzujących daną sprawę.

Perspektywę dla ww. oceny powinna stanowić przede wszystkim sprawiedliwościowa funkcji kary administracyjnej. Z treści uzasadnienia projektu nowelizacji K.p.a. z 2017 r. (Druk nr 1183, Sejm RP VIII kadencji) wynika jednoznacznie, że celem wprowadzonych do K.p.a. zmian prawnych było ograniczenie negatywnych konsekwencji zautomatyzowanego stosowania przepisów administracyjnego prawa materialnego regulujących zasady nakładania administracyjnych kar pieniężnych, które niejednokrotnie nie dały się pogodzić ze standardami demokratycznego państwa prawnego.

Biorąc pod uwagę wyżej wskazaną perspektywę, przyjąć należy, że przesłanka „znikomej wagi naruszenia prawa” powinna być rozpatrywana przede wszystkim w kategoriach społecznego odczucia sprawiedliwości (art. 2 Konstytucji RP). Naruszenie prawa o znikomej wadzy stanowi w tym ujęciu naruszenie znajdujące swoje obiektywne usprawiedliwienie w szczególnych okolicznościach towarzyszących popełnieniu konkretnego deliktu administracyjnego, które pozwalają na uznanie, że pomimo stwierdzenia naruszenia prawa, fakt jego dokonania nie jest postrzegany jako nieposzanowanie obowiązującego prawa. Przeciwnie działanie sprawcy w odbiorze społecznym może spotkać się ze zrozumieniem, czy nawet akceptacją.

Szukając zobiektywizowanego punktu odniesienia do oceny wagi naruszenia prawa w rozumieniu art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a., w doktrynie słusznie wskazano na pryzmat art. 189d K.p.a.[viii], który określa dyrektywy miarkowania administracyjnej kary pieniężnej. Wymienione w tym przepisie okoliczności uznane zostały bowiem przez samego ustawodawcę za relewantne dla wyznaczenia w danym przypadku kary sprawiedliwej. O ile funkcje obu wymienionych regulacji są odmienne, o tyle z uwagi na ich wspólny cel (tj. wyposażenie organu administracji publicznej w narzędzie oceny naruszenia prawa w kategoriach sprawiedliwości społecznej), posiłkowe odwołanie się przy stosowaniu art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. do regulacji zawartej w art. 189d K.p.a. znajduje w pełni uzasadnienie.

Przepis art. 189d K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, wymierzając administracyjną karę pieniężną, bierze pod uwagę m.in.: wagę i okoliczności naruszenia prawa, czas trwania naruszenia prawa, częstotliwość niedopełniania w przeszłości przez sprawcę spoczywających na niego obowiązków, stopień przyczynienia się sprawcy do powstania naruszenia prawa, czy działania podjęte przez sprawcę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa.

Wpływ na ocenę znikomości wagi naruszenia prawa powinny mieć zatem zarówno elementy przedmiotowe - jak stopień ingerencji w dobro chronione, czas trwania naruszenia, zasięg naruszenia, wpływ naruszenia na poszanowanie prawa[ix], jak i elementy podmiotowe – w szczególności zamiar i motywacja sprawcy.

Wyzwania związane z oceną warunku „znikomej wagi naruszenia prawa”

Wprowadzenie obowiązku rozważenia przez organ administracji publicznej zasadności odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej skutkuje tym, że dotychczas jednorodne postępowania administracyjne ulegają rozbiciu na dwa, odrębne etapy, które jedynie częściowo bazują na tożsamych ustaleniach faktycznych.

Właściwa realizacja omawianego w artykule obowiązku wymaga zidentyfikowania i oceny okoliczności, które zazwyczaj nie mają większego znaczenia przy rozstrzyganiu o samym fakcie popełnienia deliktu administracyjnego. Problematyczne pozostaje, i dotychczas nie ocenione w orzecznictwie, na ile organ ma obowiązek działania z urzędu w zakresie ustalenia tych okoliczności, a na ile ciężar ten spoczywa na sprawcy deliktu administracyjnego.

[i] Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.).

[ii] B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do art. 189f ustawy, [w:] Ciż, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, dostęp SIP Legalis.

[iii] Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1444 z późn. zm.).

[iv] Wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 stycznia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1791/19, CBOSA.

[v] Wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt II GSK 497/20, CBOSA.

[vi] Wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1485/20, CBOSA.

[vii] Tamże.

[viii] A. Wróbel, Komentarz do art. 189f ustawy, [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2020.

[ix] M. Jabłoński, Komentarz do art. 189f ustawy, [w:] M. Wierzbowski (red.), A. Wiktorowska (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, SIP Legalis.

Znikoma waga naruszenia prawa jako warunek odstąpienia od administracyjnej kary pieniężnej