Prawo Dla Samorządu

Czy podejmowane w trybie zdalnym uchwały organów kolegialnych j.s.t. oraz spółek prawa handlowego powinny być podejmowane w czasie posiedzenia tych organów, czy też i w jakich sytuacjach dopuszczalne jest ich podjęcie w trybie obiegowym?

Z naszych doświadczeń wynika, że problemy wiążą się z określeniem, w jakim momencie podjęto zdalnie uchwałę, a po drugie, dotyczą możliwości głosowania przez członków organów kolegialnych poza czasem trwania posiedzenia. Niejasnym jest także znaczenie wprowadzonego na czas pandemii trybu podejmowania uchwał obiegowo.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że ustawodawca dopuścił zdalny tryb podejmowania uchwał i jednocześnie nie doprecyzował, w jakim momencie ma być podjęta uchwała. Pojawia się zatem pytanie, czy uchwały mogą być podjęte już po czasie trwania posiedzenia, czy też w przy braku odbycia posiedzenia w drodze indywidualnego zbierania głosów.

W przypadku jednostek samorządu terytorialnego, w specustawie covidowej w art. 15zzx ust. 1-3 wskazano na zdalny tryb obradowania organów kolegialnych jednostek samorządu terytorialnego, związków metropolitalnych, regionalnych izb obrachunkowych i samorządowych kolegiów odwoławczych. Przepis stanowi, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego oraz działające kolegialnie organy: wykonawcze w jednostkach samorządu terytorialnego, w związkach jednostek samorządu terytorialnego, w związku metropolitalnym, w regionalnych izbach obrachunkowych, samorządowych kolegiach odwoławczych oraz w organach pomocniczych jednostek samorządu terytorialnego mogą zwoływać i odbywać obrady, sesje, posiedzenia, zgromadzenia lub inne formy działania właściwe dla tych organów, a także podejmować rozstrzygnięcia, w tym uchwały, z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie (zdalny tryb obradowania). Regulacje te stosuje się odpowiednio do kolegialnych organów wewnętrznych, takich jak komisje oraz zespoły, działających w organach stanowiących jednostek samorządu terytorialnego.

W praktyce, co do zasady, odbywają się posiedzenia organów kolegialnych, a głosowanie nad uchwałami odbywa się za pomocą systemu informatycznego służącego do przeprowadzania zdalnych sesji, pozwalającego na zdalne, jednoczesne głosowanie obecnych członków organów, przeprowadzenie debaty oraz wideokonferencję.

Przepis milczy na temat możliwości podejmowania głosowania w trybie obiegowym, tymczasem regulacja z art. 15zzzi ust. 2[1] specustawy covidowej stanowiąca o zdalnym trybie organizacji posiedzeń kolegialnych organów administracji publicznej, a zatem także administracji rządowej, jak i zdecentralizowanej samorządowej[2] stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach kolegialne organy administracji publicznej mogą zdecydować o podjęciu rozstrzygnięcia także w trybie obiegowym. Specustawa jednakże nie zawiera definicji legalnej obiegowego trybu podejmowania uchwał. W praktyce tryb obiegowy oznacza, że uchwała podejmowana jest przez kolegialne organy w drodze korespondencyjnego uzgodnienia stanowisk, bez potrzeby zwołania posiedzenia w czasie rzeczywistym. Wszyscy członkowie danego organu otrzymują np. za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej, dokument, z którym się zapoznają i do którego w ustalonym terminie zgłaszają swoje uwagi, propozycje, bądź wyrażają na jego temat opinię – w zależności od tego, czego sprawa dotyczy (np. podjęcie uchwały, wyrażenie opinii czy obowiązek zapoznania wszystkich członków z wprowadzanym zarządzeniem).

Analiza przepisu art. 15 zzzi prowadzi do wniosku, że uzupełnia on regulację art. 15 zzx specustawy covidowej, wprowadzając możliwość podejmowania głosowania nad uchwałą j.s.t. także w trybie obiegowym. O ile nie budzi wątpliwości w kontekście zasad ogólnych podejmowania uchwał przez organy kolegialne j.s.t. możliwość obradowania na sesji zdalnie z wykorzystaniem środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z 18.07.2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 344) lub za pomocą innych środków łączności, to już podejmowanie uchwał obiegowo rodzi pewne wątpliwości.

W żadnej z samorządowych ustaw ustawodawca nie zakazał wprost takiej możliwości, wobec czego przy ocenie dopuszczalności zastosowania takiego sposobu odbywania prac organów kolegialnych, należy sięgnąć do przepisów, które zobowiązują wspólnotę samorządową do zachowania jawności działania m.in. rady gminy (art. 11b ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym), rady powiatu (art. 8a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym) czy sejmiku województwa (art. 15a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie województwa) oraz nakazują transmitowane i utrwalane za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk obrad tych organów (art. 20 ust. 1b ustawy o samorządzie gminnym; art. 15 ust. 1a ustawy o samorządzie powiatowym; art. 21 ust. 1a ustawy o samorządzie województwa). Tryb obiegowy polega na indywidualnym zbieraniu głosów, zatem samo głosowanie nie jest utrwalane za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk. Jedynie w Kodeksie spółek handlowych i Kodeksie wyborczym (wybory samorządowe, do sejmu, senatu i prezydenta) uregulowano procedurę głosowania korespondencyjnego.

W przypadku trybu obiegowego wszystkie podjęte decyzje muszą być zatem utrwalone w formie protokołu lub adnotacji sporządzonej na piśmie, czy jednak będzie to wystarczające? W zakresie podejmowania uchwał korespondencyjnie wydane zostało rozstrzygnięcie nadzorcze z 5 czerwca 2020 r. nr NPII.4131.1.546.2020 Wojewody Śląskiego, który stwierdził nieważność uchwały Nr XV/128/2020 Rady Miejskiej w Pszowie z 30 kwietnia 2020 r. w sprawie ustalenia sieci publicznych przedszkoli prowadzonych przez Miasto Pszów, w całości - jako niezgodnej z art. 14 ust. 1, art. 11b ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 15zzx ust. 1 specustawy covidowej. W ocenie organu nadzorczego zwołana w trybie korespondencyjnym sesja Rady Miejskiej nie gwarantowała mieszkańcom Miasta prawa wstępu na nią, co stanowi wyłączenie jawności, do którego Rada Miejska, nie ma ustawowego upoważnienia, co skutkowało naruszeniem art. 11b i art. 14 ustawy o samorządzie gminnym. Rozpoznający skargę Gminy Pszów na rozstrzygnięcie nadzorcze w wyroku z dnia 4 listopada 2020 r. (orzeczenie nieprawomocne) uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie wskazał, że ustawodawca dopuszczając zdalny tryb obradowania nie pozbawił obrad jawności a działalności organów kontroli społecznej. Nie uzależnił też zastosowania wskazanej formy od podmiotu, który może go stosować. Podmioty te wymienił w art. 15xxz ust. 1, a wybór formy obrad w trybie zdalnym powierzył przewodniczącemu danego organu. Ta regulacja szczególna jest niezależna od regulacji podstawowej wskazanej w art. 11 b czy 14 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Ustawa COVID-19 nie wprowadziła nowelizacji ustawy o samorządzie gminnym, w tym przepisów regulujących tryb obradowania organów samorządowych czy ich jednostek organizacyjnych, ale wprowadziła czasowe regulacje w tym zakresie, stanowiące odstępstwo od generalnych zasad. Wskazać również należy, że także przepisy innych ustaw przewidują możliwość głosowania korespondencyjnego przez organy kolegialne (nie tylko w okresie epidemii), np. art. 30 i 30a ustawy z 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego, art. 11 ustawy z 22 czerwca 2016 r. o Radzie Mediów Narodowych, czy art. 411(1) Kodeksu spółek handlowych, czy ustawa z 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. nr 21, poz.112).

Wojewodowie oceniając legalność uchwał w postaci aktów prawa miejscowego z wykorzystaniem obiegowego trybu podejmowania uchwał powinni brać pod uwagę okoliczności faktyczne związane ze stanem epidemii i konieczność zapewnienia sprawnego funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego. Ewentualne uchybienia i wątpliwości w zakresie organizacji i przebiegu sesji, spowodowane koniecznością ochrony zdrowia i życia radnych oraz mieszkańców, powinny być oceniane z uwzględnieniem zasady proporcjonalności. Tym niemniej każda sesja organu kolegialnego j.s.t. musi być zwołana i przeprowadzona z zachowaniem reguł określonych przepisami ustawy o danym samorządzie i statucie j.s.t.. Zachowany musi być sposób i termin poinformowania radnych o obradach, tryb głosowania radnych, jawność działania rady i podejmowania uchwał.

Obiegowy tryb podejmowania uchwał przyjęty został expressis verbis także w stosunku do kolegialnych organów samorządu zawodowego architektów i inżynierów budownictwa, a także ich organów wykonawczych oraz innych organów wewnętrznych, które na czas pandemii mogą podejmować uchwały przy wykorzystaniu środków bezpośredniego porozumiewania się na odległość lub w trybie obiegowym (Art. 31zy2). Także zgodnie z art. 31zzg ust. 3 specustawy covidowej w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 Krajowa Rada Sądownictwa oraz Prezydium i zespoły Krajowej Rady Sądownictwa, a także kolegialne organy sądów mogą odbywać swoje posiedzenia przy użyciu środków komunikacji elektronicznej, mogą także podejmować uchwały w trybie obiegowym, w tym przy użyciu środków komunikacji elektronicznej.

Ponadto, w art. 15zzzr odnoszącym się do formy dokumentów oświadczeń członków osób prawnych przyjęto, że oświadczenie woli członka organu osoby prawnej innej niż Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego, może zostać złożone w formie dokumentowej, a posiedzenia organów osób prawnych odbywać się mogą z wykorzystaniem środków komunikacji elektronicznej bez konieczności jednoczesnej obecności członków tych organów. Brak jednoczesnej obecności członków tych organów świadczy o przyjęciu formy obiegowej składania oświadczeń woli. Tryb ten wzbudza kontrowersje, w zakresie tego kiedy można mówić o podjęciu skutecznego aktu składającego się z sumy oświadczeń woli członków organu kolegialnego. Czy będzie nim chwila złożenia ostatniego oświadczenia woli przez uprawnionego? Brak jasnych reguł ustawowych w tym zakresie, jedynie w doktrynie wskazuje się, że tryb obiegowy dopuszcza możliwość przesłania każdemu z członków organu uchwały w osobnej korespondencji lub przesłanie jednego dokumentu, który każdy z członków zobowiązany jest podpisać w określonym terminie, z upływem którego przyjmuje się określone skutki. Przyjmuje się, że do ważności podjętego rozstrzygnięcia koniecznym jest oddanie głosów przez wszystkich członków organu[3].

Podsumowując, regułą powinno być organizowanie posiedzeń tak przez organy kolegialne administracji publicznej, jak i przez organy spółek prawa handlowego w czasie rzeczywistym. Jedynie wielostronna komunikacja zapewnienia możliwości zarówno odbioru, jak i przesyłania informacji przez każdego z uczestników posiedzenia w czasie rzeczywistym, zabrania głosu i zajęcia stanowiska co do projektu uchwały. Taki jest cel jawności obrad posiedzeń organów kolegialnych, jak i wartość płynąca z rozważenia sprawy przez większą ilość osób. Należy zatem zapewnić możliwość swobodnej wypowiedzi wszystkim członkom organu. Jest to możliwe wyłącznie podczas posiedzenia, a nie w trybie obiegowym.

[1] Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Tekst jedn. Dz. U. z 2020, poz. 1842), dalej: ,,specustawa covidowa’’.

[2] Zakres znaczenia pojęcia ,,administracja publiczna’’ wielokrotnie był definiowany przez doktrynę prawa administracyjnego np. E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2013, wyd. X, s. 243. Organ administracji publicznej to podmiot, który z mocy prawa został wyposażony we władztwo administracyjne, posiadający własne, wyróżniające go kompetencje i powołany do załatwiania spraw w drodze decyzji administracyjnych.

[3] K. Szmidt, Art. 15 zzzi, w: Ustawa o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2. Komentarz., red.: K. Szmid, M. Niezabitowski, Warszawa 2021, legalis.

Zdalny tryb podejmowania uchwał przez organy kolegialne jednostek samorządu terytorialnego oraz spółek prawa handlowego w okresie pandemii