08.04.2021


Zasada roczności a dotacje dla przedszkoli niepublicznych - możliwości dowodowe gmin

KATEGORIA: Wokanda

Sąd Najwyższy przyjął, że zaniżona kwota dotacji może zostać uznana za samoistną szkodę podmiotu prowadzącego przedszkole. Niezależnie od powyższego wskazał on na możliwość dowodzenia przeciwnego przez jednostki samorządu terytorialnego.

Stan faktyczny

W sprawie rozpoznawanej przez Sąd Okręgowy powódka domagała się zasądzenia na jej rzecz kwoty ponad 200 tyś. zł tytułem różnicy między świadczeniem dla niepublicznego przedszkola wypłaconym przez pozwaną Gminę za rok 2013 a faktyczną wysokością należnej dotacji przewidzianą art. 90 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (dalej także: ustawa oświatowa)[1]. Obecnie ta regulacja utraciła już swoją moc prawną w związku z nowelizacją ustawy oświatowej z 2017 roku, nie mniej poprzednio obowiązujące przepisy i ich interpretacja zachowują swoją doniosłość z uwagi na pozostające w toku liczne spory sądowe, w które zaangażowane są gminy. Ilekroć poniżej przywoływane będą przepisy ustawy oświatowej, w każdym przypadku będzie chodziło o regulacje prawne w brzmieniu obowiązującym w okresie objętym opisywanym sporem (rok 2013) i nie dłużej niż do końca 2017 roku.

Rozpoznając rzeczony stan faktyczny, Sąd Okręgowy uwzględnił żądanie powódki w części, wskazując, że pozwana w sposób wadliwy wyliczyła sumę należnej powódce dotacji, co w konsekwencji doprowadziło do zaniżenia jej wysokości.

Od powyższego rozstrzygnięcia apelowały obie strony sporu. Stanowisko Sądu Apelacyjnego było odmienne od zaprezentowanego przez sąd I instancji. Orzekł on mianowicie o oddaleniu powództwa w całości, co argumentował tym, że dotacja ma charakter celowy i winna być przeznaczona na pokrycie bieżących potrzeb przedszkola, poniesionych w okresie, za który przysługuje. W konsekwencji zdaniem składu orzekającego przyznanie uzupełniającej dotacji po upływie okresu 5 lat od momentu, w którym przysługiwała doprowadziłoby do tego, że powódka uzyskałaby należności, które nie mogłyby zostać wykorzystane zgodnie z ich przeznaczeniem. Sąd Apelacyjny nie znalazł też podstaw, by uznać za zasadne zasądzenie dochodzonej pozwem należności tytułem odszkodowania, przyjmując, że strona powodowa nie wykazała poniesienia szkody.  Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wniosła powódka.

Argumentacja Sądu Najwyższego

Analizując tak zarysowany stan faktyczny, Sąd Najwyższy doszedł do przekonania, że roszczenie o wypłacenie środków należnych na mocy przepisów ustawy oświatowej może być dochodzone w postępowaniu cywilnym przy założeniu, że powód podnosi, jakoby jednostka zobowiązana do wypłacenia dotacji zaniechała rzeczonego obowiązku bądź niewłaściwe ustaliła jej wysokość, zaniżając ją.

Skład orzekający wskazał przy tym, że o ile powyższe stanowisko jest co do zasady jednolicie prezentowane w sądownictwie, o tyle nie doszło dotychczas do wypracowania spójnych poglądów co do charakteru prawnego świadczenia z art. 90 ust. 1 ustawy oświatowej oraz podstawy prawnej, o którą oparte zostać może ewentualne żądanie w przypadku odmowy wypłaty dotacji, czy też jej wypłaty w zaniżonej wysokości.

Sąd Najwyższy, rozpoznając omawianą sprawę, wyraził zapatrywanie, zgodnie z którym za słuszne uznać należy stanowisko, że rzeczone świadczenie ma charakter publicznoprawny, a jego wypłata i wykorzystanie podlegają regułom określonym w ustawie o finansach publicznych[2] oraz w art. 90 ust. 3d ustawy oświatowej. Zdaniem składu orzekającego za powyższą interpretacją przemawiać ma określenie świadczenia mianem dotacji, jej źródło, którym jest budżet gminy, przeznaczenie oraz zawarte w przepisach prawa reguły związane z wykorzystaniem dotacji i kontroli tego wykorzystania.

Co więcej zdaniem składu orzekającego świadczenia te mają charakter dotacji  podmiotowo celowych, gdyż: „udziela się je jednostkom spoza sektora finansów publicznych na dofinansowanie ich bieżącej działalności statutowej (…) ale również na konkretny cel (…) – realizację dofinansowywania konkretnych zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki”. W konsekwencji podkreślić wypada, że osoba prowadząca przedszkole nie może dysponować środkami przyznanymi w ramach dotacji w sposób pełni niezależny i samodzielny. 

Zasada roczności

W przypadku, w którym dotacja zostanie wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem aktualizuje się obowiązek jej zwrotu. Stosownie do wskazania Sądu Najwyższego: „za niezgodne z przeznaczeniem uznaje się przy tym – ze względu na roczny system rozliczania dotacji (…) określany mianem „zasady roczności” – np. pokrywanie z dotacji oświatowych na dany rok wydatków z innych lat”.

Powyższa interpretacja nie ma jednakże charakteru reguły bezwzględnej, gdyż dopuszcza się wykorzystanie dotacji po upływie roku, na który była przyznana, pod warunkiem, że służy ona pokryciu zobowiązań związanych z realizowaniem zadań dotowanych w rzeczonym roku. Co więcej: „za dopuszczalne uznaje się wykorzystanie dotacji przyznanej na dany rok na wydatek poniesiony w styczniu następnego roku, związany z faktyczną realizacją zadań przedszkola w roku poprzednim”.

Jednakże niezależnie od powyższego, zdaniem Sądu Najwyższego zabiegiem niedozwolonym jest wypłata dotacji po upływie roku budżetowego, gdyż wydatki niezrealizowane przez jednostki samorządu terytorialnego wygasają wraz z upływem wskazanego okresu. W konsekwencji wygasa także żądanie wypłaty wyższej kwoty dotacji oświatowej za poszczególne miesiące danego roku. Jeżeli z kolei zadania, na których realizację przeznaczona miałaby zostać dotacja, zostały zrealizowane przy pomocy innych środków, to wówczas wypłacone po zakończeniu roku budżetowego świadczenie miałoby w istocie charakter odszkodowania, a nie dotacji.

W konsekwencji Sąd Najwyższy przyjął, że reguła roczności co do zasady nie pozwala na przyjęcie tezy, zgodnie z którą osoba prowadząca przedszkole może domagać się wypłaty brakującej kwoty dotacji po upływie roku budżetowego, gdyż wraz  jego upływem wykonanie publicznoprawnego obowiązku ciążącego na jednostkach samorządu terytorialnego staje się prawnie niemożliwe.

Możliwość dochodzenia odszkodowania

Zdaniem składu orzekającego istnieje możliwość dochodzenia ww. należności na podstawie art. 471 k.c.[3] w zw. z art. 90 ust. 1 i 2b ustawy oświatowej, które to roszczenie będzie miało charakter odszkodowawczy. Zdaniem sądu niemożliwe jest przy tym  uchylenie się przez jednostkę samorządu terytorialnego od obowiązku świadczenia z powołaniem się na okoliczności, za które ta nie odpowiada.

Jeżeli chodzi natomiast o sposób ustalenia szkody, Sąd Najwyższy wskazał, że w orzecznictwie panuje zapatrywanie, zgodnie z którym żądanie zapłaty jest skuteczne tylko wtedy, gdy podmiot prowadzący przedszkole pokrył część wydatków ze środków własnych. Z powyższej perspektywy szkodą byłaby jedynie taka strata, która odpowiada poniesionym wydatkom.

Zdaniem składu orzekającego rozpoznającego niniejszą sprawę interpretacja taka nie jest jednakże zasadna. Nie uwzględnia bowiem: „sytuacji, w której osoba prowadząca przedszkole nie poniosła wyższych wydatków tylko dlatego, iż nie dysponowała odpowiednimi środkami”. Co więcej, wysokość dotacji mogła rzutować na wynagrodzenia personelu, opłaty pobierane od rodziców, różnorodność proponowanych zajęć, a także na zakupy rzeczowe  bezpośrednio związane z działalnością przedszkola.

W konsekwencji w ocenie Sądu Najwyższego przyjąć należy, że zachodzi możliwość zakwalifikowania niewypłaconej kwoty dotacji jako samoistnej szkody.

Możliwości dowodowe dla gmin

Przedstawiona argumentacja jakkolwiek wydaje się być niekorzystna z perspektywy jednostek samorządu terytorialnego zaangażowanych w toczące się podobne spory, to została uzupełniona pewnym istotnym zastrzeżeniem.

Sąd Najwyższy przyjął, precyzując, że: „szczególna natura dotacji ma jedynie to znaczenie, że stwarza możliwość wykazania przez jednostkę samorządu terytorialnego, iż kwota dotacji nie zostałaby wydatkowana należycie i podlegałaby zwrotowi (swoista przyczyna rezerwowa). Ciężar dowiedzenia tej okoliczności spoczywa jednak - zgodnie z regułą określoną w art. 6 k.c. - na tej jednostce”.

W konsekwencji po stronie jednostek samorządu terytorialnego pojawia się możliwość wykazania przy użyciu stosownych dowodów, że kwota dotacji nie zostałaby należycie wydatkowana przez podmiot prowadzący przedszkole, co może mieć miejsce w szczególności, gdy przyznane dotychczas środki dotacyjne pokrywają dotowane wydatki przedszkola niepublicznego, w okresie którego dotyczy spór. Wyrok ten daje zatem nowe argumenty w podobnych sporach dla przeprowadzania przez sądy dowodów zgłaszanych przez stronę pozwaną, które niekiedy decydowały się pomijać, oceniając brak ich przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy.

 


[1] Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn.zm.

[2] Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 305).

[3] Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 z późn. zm.).



Autor:
Piotr Kołodziejczak

radca prawny w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, Partner, specjalizuje się w zakresie realizacji projektów inwestycyjnych, sporach sądowych, opracowywania i opiniowania umów



Martyna Krystman

starszy asystent w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, interesuje się prawem cywilnym i administracyjnym


TAGI: Odszkodowanie, Samorząd, Wyrok SN,



Tekst pochodzi z portalu Prawo Dla Samorządu