Prawo Dla Samorządu

Zdaniem WSA we Wrocławiu, uchwała rady miejskiej w przedmiocie nieudzielenia organowi wykonawczemu wotum zaufania winna zawierać odpowiednie uzasadnienie, celem umożliwienia późniejszej kontroli takiej uchwały, w tym w postępowaniu sądowo-administracyjnym.

Wyrokiem z dnia 5 listopada 2020 r. (sygn. akt: III SA/Wr 283/20), Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu [dalej: WSA] stwierdził nieważność uchwały rady miejskiej w przedmiocie nieudzielenia burmistrzowi wotum zaufania.

Orzeczenie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Działając na podstawie art. 28aa ust. 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 1990 nr 16 poz. 95 z późn. zm.) [dalej: usg], po rozpatrzeniu raportu o stanie gminy za rok 2018, rada miejska – na skutek braku uzyskania wymaganej bezwzględnej większości głosów – nie podjęła uchwały o udzieleniu burmistrzowi wotum zaufania, co zgodnie z treścią przywołanego przepisu jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania bez przeprowadzania odrębnego głosowania. Do przedmiotowej uchwały nie zostało sporządzone uzasadnienie.

W trybie art. 101 ust. 1 usg, skargę na uchwałę rady miejskiej wniosła osoba pełniąca w gminie funkcję burmistrza. Zdaniem Skarżącego, uchwała narusza prawo w sposób istotny, z uwagi na fakt, iż nie zawiera uzasadnienia oraz w istocie nie odnosi się do Skarżącego, a do jego poprzednika, gdyż Skarżący funkcję burmistrza objął formalnie w listopadzie 2018 r., przy czym faktycznie – ze względu na chorobę – dopiero w styczniu 2019 r., natomiast zaskarżona uchwała dotyczy działalności organu wykonawczego w roku 2018.

WSA we Wrocławiu po przeanalizowaniu przedmiotowej sprawy, uznał zasadność wniesionej skargi.

W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że wbrew twierdzeniom organu, poczynionym w odpowiedzi na skargę, osoba pełniąca funkcję burmistrza posiada interes prawny w sprawie, a tym samym jest legitymowana do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2019 r. w sprawie o sygn. akt: I GSK 2998/18 oraz WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt: V SA/Wa 1531/17, w niniejszej sprawie Sąd wywiódł, że „wójt (burmistrz, prezydent miasta), będący organem gminy, nie ma legitymacji do skarżenia uchwały rady tej gminy. Organy gminy nie mają własnego interesu prawnego w toku wykonywania zadań gminy i wykonywania przysługujących im kompetencji. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie odnosi się zatem do naruszenia interesu prawnego jednego organu gminy przez inny organ gminy. Natomiast podjęcie przez radę gminy uchwały o nieudzieleniu absolutorium z wykonania budżetu wpływa na sferę prawną osoby pełniącej tę funkcję”.

W odniesieniu do kwestii braku uzasadnienia zaskarżonej uchwały, WSA we Wrocławiu stwierdził, iż mimo że przepisy nie konstytuują wprost obowiązku uzasadniania uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego, to uzasadnienie takie winno być sporządzane. Zdaniem Sądu, powyższy wniosek wyprowadzić należy „z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem (…) a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa (…)”.

W powołaniu na orzecznictwo sądowoadministracyjne, WSA wskazywał również, iż „Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. (…)Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej".

W niniejszej sprawie Sąd stanął zatem na stanowisku, iż „konieczne jest, aby zasadniczy motyw nieudzielenia wotum zaufania był możliwy do ustalenia oraz skontrolowania, w tym w postępowaniu sądowoadministracyjnym”.

Nawiązując nadto do zarzutu, dotyczącego odwołania się przez radę miejską w swojej decyzji do działalności burmistrza w 2018 r., podczas gdy Skarżący faktycznie rozpoczął pełnienie tej funkcji w styczniu 2019 r., Sąd wskazał, iż „instytucja wotum zaufania dotyczy udzielenia wotum zaufania wójtowi/burmistrzowi jako organowi wykonawczemu, a nie udzielenia wotum zaufania osobie, która tę funkcję piastuje”. WSA podkreślił, że nie znajduje przy tym podstaw prawnych, aby ograniczyć rozpatrywanie przez radę raportu o stanie gminy wyłącznie do okresu, w którym dany wójt (burmistrz) przedstawiający raport pełnił funkcję. Zwrócił jednakże uwagę Sąd, że zmiana osoby piastującej funkcję wójta (burmistrza) „stanowi niejako element stanu faktycznego obrazującego stan gminy” oraz że „rozpatrzenie raportu o stanie gminy, a następnie decyzja o wotum zaufania, wyrażająca się w niej ocena raportu i działalności wójta, winny obejmować pełną perspektywę działań podejmowanych przez wójta w poprzednim roku, w tym uwzględniać zmianę osoby piastującej tę funkcję. Głosując nad wotum zaufania radnym musi również towarzyszyć świadomość i odpowiedzialność za swoją decyzję (…)”.

Orzeczenie jest nieprawomocne.

Z powyższym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, należy zgodzić się jedynie w części. Zdecydowanie rację ma Sąd, stanowiąc o interesie prawnym, a tym samym legitymacji skargowej osoby pełniącej funkcję organu wykonawczego w gminie, w której podjęto zaskarżoną uchwałę o nieudzieleniu wotum zaufania. Podobnie za słuszne wskazać należy rozważania dotyczące oceny oraz odpowiedzialności wójta (burmistrza, prezydenta miasta) za rok, w którym nastąpił przełom kadencji.

Nie sposób natomiast zgodzić się ze stanowiskiem WSA we Wrocławiu w zakresie istnienia po stronie organu stanowiącego obowiązku sporządzania uzasadnienia uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania. Poznanie motywów rozstrzygnięcia bez wątpienia – na co wskazuje także Sąd w niniejszej sprawie – powinno być możliwe, choćby w celu przeprowadzenia odpowiedniej kontroli. Należy jednakże podkreślić, iż uchwała w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania jest uchwałą o charakterze negatywnym, podejmowaną na skutek niepodjęcia uchwały w przedmiocie udzielenia wotum zaufania, o czym stanowi art. 28aa ust. 9 zd. 3 u.s.g. Tym samym przedmiotem głosowania jest uchwała o charakterze pozytywnym – o udzieleniu wotum. W wyniku tak przeprowadzonego głosowania może zostać podjęta uchwała o brzmieniu zgodnym z przedłożonym projektem albo uchwała o treści odmiennej – o niedzieleniu wotum. Uchwały o charakterze negatywnym nie poddaje się tym samym pod odrębne głosowanie[1]. Co więcej, ewentualny obowiązek uzasadnienia dotyczyć może projektu uchwały, a nie uchwały podjętej. Żaden przepis nie przewiduje bowiem w tym zakresie obowiązku sporządzenia takiego uzasadnienia. W konsekwencji, w ocenie Autorów niniejszego artykułu, ocena legalności uchwały o nieudzieleniu wotum winna odbywać się przez pryzmat całości materiałów sesyjnych, w tym w oparciu o przebieg posiedzeń komisji i rady.

[1] Inaczej: rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 1 października 2020 r., znak: NPII.4131.1.815.2020, stwierdzające nieważność w całości uchwały Rady Miasta Ruda Śląska z dnia 27 sierpnia 2020 r. w sprawie nieudzielenia Prezydentowi Miasta Ruda Śląska wotum zaufania. Jak wskazano w uzasadnieniu przedmiotowego rozstrzygnięcia „Zdaniem organu nadzoru niepodjęcie uchwały o udzieleniu wotum zaufania Prezydentowi Miasta nie skutkuje materialnym powstaniem uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania, jako odrębnego aktu. Niepodjęcie uchwały w przedmiocie udzielenia wotum zaufania nie oznacza podjęcia uchwały w przedmiocie nieudzielenia Prezydentowi wotum zaufania – jest tylko „równoznaczne” z podjęciem takiej uchwały”.

Charakter prawny uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania