Prawo Dla Samorządu

Zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów NSA z dnia 30 listopada 2020 r. (sygn. II OPS 1/20), termin, w jakim powinien być złożony wniosek o odroczenie płatności opłaty za korzystanie ze środowiska albo administracyjnej kary pieniężnej jest terminem procesowym. Oznacza to, że termin na złożenie rzeczonego wniosku może podlegać przywróceniu.

Wnioskiem z dnia 25 czerwca 2020 r. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł o podjęcie uchwały w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśniającej następujące zagadnienie: „Czy termin, w jakim powinien być złożony wniosek o odroczenie płatności opłaty za korzystanie ze środowiska albo administracyjnej kary pieniężnej, określony w art. 318 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2019 r. poz. 1396, ze zm., dalej: p.o.ś.), jest terminem materialnym czy procesowym?”. Jak zauważono we wniosku, w judykaturze zarysowały się dwie odmienne linie orzecznicze dotyczące charakteru w/w terminu.

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż na gruncie art. 276 p.o.ś. podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. W razie korzystania ze środowiska z przekroczeniem lub naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu lub innej decyzji podmiot korzystający ze środowiska ponosi, oprócz opłaty, administracyjną karę pieniężną. Jednocześnie, przepisy p.o.ś. wprowadzają możliwość odroczenia terminu płatności opłaty albo kary, co jest jednak uzależnione od złożenia stosownego wniosku z zachowaniem przewidzianego w ustawie terminu.

Jedno z prezentowanych w orzecznictwie stanowisk zakładało, że termin ten ma charakter materialny, co oznacza, że nie można stosować do niego instytucji przywrócenia terminu. Tytułem przykładu można wskazać, iż w wyroku z 24 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1192/04, NSA expressis verbis stwierdził, że: „termin z art. 318 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska jest niewątpliwie terminem materialnoprawnym, a więc nie podlega przywróceniu”. Następnie w wyroku z 21 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1231/06 NSA zauważył, że złożenie wniosku o odroczenie terminu płatności kary pieniężnej jest wprawdzie czynnością procesową, to jednak termin do dokonania tej czynności jest ustalony normą prawa materialnego, a przedmiotowe odroczenie stanowi instytucję prawa materialnego. Stanowisko to NSA potwierdził także w późniejszych wyrokach, m.in. w wyroku z 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 188/11 NSA oraz w wyroku z 5 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3003/18.

Zgodnie z drugim poglądem, analizowany termin ma charakter procesowy, a w związku z tym podlega przywróceniu na zasadach ogólnych. Stanowisko takie zajęto m.in. w wyrokach NSA z 22 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1729/10, II OSK 1730/10, II OSK 1728/10, II OSK 1731/10. Uzasadniając je, wskazywano iż art. 318 ust. 1 p.o.ś. obejmuje kwestie procesowe, gdyż określa tryb oraz termin podjęcia czynności procesowej - złożenia wniosku o odroczenie terminu płatności, nie dotyczy zaś kwestii uprawnień czy obowiązków strony. Zagadnienia materialnoprawne dotyczące instytucji odroczenia płatności, ze wskazaniem przesłanek jej stosowania, zostały bowiem uregulowane w art. 317 p.o.ś.

Wobec ujawnionych wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów w dniu 30 listopada 2020 r. (sygn. II OPS 1/20) podjął uchwałę, w której rozstrzygnął, iż rzeczony termin ma charakter procesowy. Tym samym, w przypadku uchybienia terminowi na złożenie wniosku o odroczenie kary pieniężnej lub opłaty za korzystanie ze środowiska, termin ten może podlegać przywróceniu.

NSA doszedł do wniosku, iż rozwiązanie kwestii charakteru danego terminu nie jest możliwe przy zastosowaniu wyłącznie jednego, rozstrzygającego kryterium, lecz wymaga złożonej argumentacji. Tym samym, sąd dokonał syntetyzacji poglądów ujawnionych w wielu wyrokach opowiadających się za procesowym charakterem terminu, o którym mowa w art. 318 p.o.ś.

W pierwszej kolejności sąd podkreślił, iż rozstrzygające znaczenie ma przedmiot i treść analizowanego przepisu. W tym kontekście NSA wskazał, że art. 318 ust. 1 p.o.ś. reguluje kwestie procesowe, tj. tryb i termin złożenia stosownego wniosku, podczas gdy zagadnienia prawnomaterialne znalazły się głównie w art. 317 ust. 1 p.o.ś., w tym zasadniczy (prawnomaterialny) warunek odroczenia płatności w postaci realizacji przedsięwzięcia, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat albo kar.

Zdaniem sądu innym ważnym kryterium pozwalającym na odróżnienie terminu prawa materialnego od procesowego jest ustalenie, czy czynność wyznaczona tym terminem podejmowana jest w ramach postępowania administracyjnego, czy poza nim, tj. jeszcze przed jego wszczęciem. Czynności podejmowane w ramach postępowania oraz terminy określające czas na ich dokonanie traktuje się bowiem z reguły jako procesowe (por. wyrok NSA oz. w Katowicach z 24 listopada 1994 r., sygn. SA/Ka 1230/94). NSA zauważył, iż w przypadku terminu przewidzianego w art. 318 ust. 1 p.o.ś. czynność procesowa polegająca na złożeniu wniosku o odroczenie płatności wprawdzie inicjuje postępowanie w tej sprawie, to jednak nie można abstrahować od tego, że odbywa się to w związku z postępowaniem o wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej lub opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska.

Co więcej, z treści art. 318 ust. 1 p.o.ś. wynika, że wniosek o odroczenie płatności administracyjnej kary pieniężnej powinien być złożony przed upływem terminu, w którym kara lub opłata powinna być uiszczona, a w myśl art. 281 ust. 3 in fine p.o.ś. „termin płatności administracyjnej kary pieniężnej wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja o wymiarze kary stała się ostateczna”. Zdaniem sądu, termin do złożenia wniosku o odroczenie płatności konkretnej kary pieniężnej jest zatem stosunkowo krótki, co przemawiałoby za jego procesowym charakterem, a poza tym nie wynika bezpośrednio z ustawy, gdyż należy jeszcze uwzględnić indywidualną decyzję o nałożeniu tej kary (tj. moment przymiotu ostateczności). Tymczasem w orzecznictwie jako prawnomaterialne były dotychczas najczęściej traktowane znacznie dłuższe terminy, w których data końcowa ich upływu była oznaczona zwykle w miesiącach, latach czy w sposób kalendarzowy.

W ocenie NSA przy rozstrzyganiu wątpliwości dotyczących charakteru terminu określonego w art. 318 ust. 1 p.o.ś. nie można także tracić istotnej z perspektywy ochrony środowiska oraz zasady zrównoważonego rozwoju zasadniczej funkcji instytucji odraczania płatności opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnej kary pieniężnej. Z przepisu art. 317 ust. 1 p.o.ś. wynika bowiem, że instytucja ta ma służyć nie tylko podmiotowi zobowiązanemu do ich uiszczenia, ale również, czy nawet przede wszystkim, ochronie środowiska, gdyż głównym warunkiem jej zastosowania jest realizacja przez tenże podmiot przedsięwzięcia, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat albo kar. Celem zatem powyższego przepisu jest motywowanie zobowiązanych podmiotów do podejmowania działań eliminujących te przyczyny. Z tego względu NSA zaakceptował pogląd, iż za uznaniem możliwości przywrócenia terminu do złożenia wniosku o odroczenie płatności przemawiają także względy pragmatyczne, gdyż w ten sposób zwiększa się szansa na realizację przedsięwzięć mogących wpłynąć na poprawę stanu środowiska

Powyższa uchwała składu siedmiu sędziów NSA ma moc wiążącą, co oznacza że zajęte w niej stanowisko winny respektować wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych.

Charakter prawny terminu do złożenia wniosku o odroczenie płatności administracyjnej kary pieniężnej