Prawo Dla Samorządu

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że naruszenie statutowej procedury zmiany składu osobowego komisji rady powiatu uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały rady powiatu w przedmiotowym zakresie.

Zmiany składu osobowego komisji

Przewodniczący Rady Powiatu przedstawił projekt uchwały w sprawie zmiany składu osobowego komisji rady powiatu. Rada podjęła uchwałę w przedłożonym brzmieniu.

Skarga radnego

Powyższa uchwała została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku przez jednego z radnych, który został odwołany ze składu komisji rady powiatu. Radny zarzucił uchwale, że została podjęta niezgodnie z przepisami statutu powiatu, który przewiduje, że podjęcie przedmiotowej uchwały możliwe jest wyłącznie na wniosek zainteresowanych radnych, klubów radnych lub komisji rady powiatu. Jego zdaniem inicjatywa uchwałodawcza Przewodniczącego Rady Powiatu nie była poprzedzona stosownym wnioskiem.

Wyrok WSA w Gdańsku

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę za zasadną pomimo powołania się przez skarżącego na nieobowiązujący statut powiatu. Sąd uznał to za nieistotny błąd, zwłaszcza że sąd rozstrzyga sprawę w jej granicach, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Odnosząc się do meritum sporu, Sąd I instancji podkreślił, że Przewodniczący Rady Powiatu nie posiada, w oparciu o przepisy statutowe, samodzielnej inicjatywy uchwałodawczej w zakresie zmian składu osobowego komisji rady powiatu. Zdaniem Sądu „działanie organu stanowiącego i kontrolnego powiatu, jakim jest Rada, ujęte jest w sformalizowane ramy, określone statutem. Przestrzeganie formalnych rygorów postępowania stanowi gwarancję zachowania wymogów praworządności i demokracji w działaniu organu władzy publicznej, stanowiącego przedstawicielstwo lokalnej wspólnoty samorządowej”.

W konsekwencji WSA uznał, że „wniosek, od którego uzależnione jest działanie Przewodniczącego Rady zmierzające do zmiany składu osobowego komisji, musi znajdować materialne odzwierciedlenie, pozwalające na kontrolę prawidłowości stosowanych procedur. Takim odzwierciedleniem jest przede wszystkim forma pisemna, którą przybiera zarówno czynność uprawnionej osoby fizycznej, stanowiąca jej oświadczenie woli, jak i zaprotokołowane oświadczenie złożone przez taką osobę na posiedzeniu Rady, ewentualnie wreszcie zaprotokołowana uchwała podjęta przez ciało zbiorowe (klub lub komisję), na jego posiedzeniu”. W przedmiotowej sprawie brak takiego wniosku. Co prawda w aktach sprawy znajduje się oświadczenie Przewodniczącego Rady Powiatu, iż działał on na ustny wniosek jednego z klubu radnych, jednakże oświadczenie to w kontekście przedmiotowej sprawy jest niewystarczające. Sąd uznał bowiem, że „ustny wniosek złożony przez nieokreślone bliżej osoby, który nie został nigdzie zaprotokołowany, i o którym nie wiadomo, czy został poddany głosowaniu, nie mógł być uznany za inicjatywę pozwalającą Przewodniczącemu Rady na legalne wystąpienie o zmianę składu komisji. Nie czyni on bowiem zadość podstawowym wymogom formalnym, których dochowanie jest konieczne zarówno w pracy organu stanowiącego powiatu in pleno jak i organów działających w jego obrębie”.

Skarga kasacyjna powiatu

Z powyższych rozstrzygnięciem nie zgodził się powiat, który w skardze kasacyjnej podniósł m.in. zarzut naruszenia przepisów statutu powiatu poprzez „błędną interpretację i przyjęcie, że wniosek o zmianę składu osobowego Komisji Rady Powiatu, od którego jest uzależnione podjęcie inicjatywy uchwałodawczej przez Przewodniczącego Rady Powiatu, powinien być sporządzony w formie pisemnej, którą przybiera zarówno czynność uprawnionej osoby fizycznej, stanowiąca jej oświadczenie woli, jak i zaprotokołowane oświadczenie złożone przez taką osobę na posiedzeniu Rady, ewentualnie zaprotokołowana uchwała podjęta przez ciało zbiorowe - klub lub komisję - na jego posiedzeniu, a w konsekwencji nie uznanie za wystarczające oświadczenia Przewodniczącego Rady Powiatu”.

Powiat wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi z uwagi na brak naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Ewentualnie w skardze kasacyjnej wniesiono o ewentualne oddalenie skargi kasacyjnej.

Wyrok NSA

NSA nie przychylił się do skargi kasacyjnej powiatu, uznając kwestionowane orzeczenie WSA w Gdańsku za prawidłowe.

Odnosząc się do kwestii formalnych, NSA uznał – odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczących analogicznych przepisów o tzw. skardze powszechnej zawartych w ustawie o samorządzie gminnym – że zaskarżeniu do sądu w przedmiotowym trybie podlegają wszystkie uchwały rady gminy, w których ustanawia się struktury organizacyjne, rozgranicza kompetencje czy kształtuje skład osobowy organów samorządu. W konsekwencji NSA uznał, że „dopuszczalność zaskarżenia, zarówno uchwał organów gminy, jak i uchwał organów powiatu, nie może być ograniczona do norm proceduralnych i materialnych, ale musi obejmować również normy organizacyjno - kompetencyjne, a więc także te wszystkie uchwały, w których ustanawia się struktury organizacyjne, rozgranicza kompetencje, czy też kształtuje skład osobowy organów samorządu lokalnego. A zatem, uchwała rady powiatu dotycząca powołania lub odwołania określonych osób ze składu stałych komisji Rady Powiatu nie może być wyłączona z trybu zaskarżenia”.

W przypadku zarzutów merytorycznych Sąd II instancji w pełni podzielił stanowisko WSA w Gdańsku, uznając, iż w aktach przedmiotowej sprawie brak jest wniosku, który uzasadniałby, zgodnie ze statutem powiatu, stosowne czynności przewodniczącego Rady Powiatu. Również z treści protokołu z sesji Rady Powiatu, na której podjęto zaskarżoną uchwałę, nie wynika, aby Przewodniczący Rady powoływał się na jakikolwiek wniosek uprawnionych podmiotów o zmianę składu komisji, pomimo tego, że skarżący radny zwracał wyraźnie uwagę na brak takiego wniosku.

Podsumowanie

Zarówno w przypadku rady powiatu, jak i organów stanowiących gmin i województw należy pamiętać o skutkach naruszenia wykreowanych przez siebie procedur statutowych. W granicach prawa organy stanowiące JST mogą te procedury zmieniać, jednak nie mogą ich naruszać. Podjęcie uchwały z naruszeniem procedur statutowych wiąże się z ryzykiem jej późniejszego kwestionowania nie tylko przez organy nadzoru, ale i przez sądy administracyjne.

Zmiany składu osobowego komisji rady powiatu muszą być zgodne ze statutem