Prawo Dla Samorządu

Nowelizacja ustaw samorządowych wprowadziła nowe zasady przyjmowania strategii rozwoju gminy. W obowiązującym stanie prawnym uchwalenie strategii powinno być poprzedzone określeniem szczegółowego trybu i harmonogramu opracowania jej projektu.

Wprowadzenie

Jak stanowi art. 10e ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.) – dalej u.s.g. – gmina może opracować strategię rozwoju gminy. Zgodnie z art. 10e ust. 2 u.s.g. strategia rozwoju gminy jest spójna ze strategią rozwoju województwa oraz strategią rozwoju ponadlokalnego, obejmującą tę gminę. Art. 10e ust. 3 i 4 u.s.g. określają natomiast minimalną treść strategii oraz jej formę. Jak stanowi zaś art. 10f ust. 2 u.s.g. in primo projekt strategii rozwoju gmin opracowuje wójt.

Charakter prawny i treść uchwały

Zgodnie z art. 10f ust. 1 u.s.g. rada gminy, w drodze uchwały (dalej jako: uchwała trybowa), określa szczegółowy tryb i harmonogram opracowania projektu strategii rozwoju gminy, w tym tryb konsultacji, o których mowa w art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Wynika z tego, że uchwalenie strategii musi być poprzedzone podjęciem uchwały trybowej i przeprowadzeniem określonej w niej (i ustawach) procedury. Wydaje się, że organ stanowiący ma znaczną samodzielność w jej ukształtowaniu. Wojewoda Lubelski potwierdził otwarty charakter wyliczenia podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach[1]. Jest to istotna różnica względem art. 5a u.s.g., który stanowi o konsultacjach z mieszkańcami[2].

Wydaje się, że uchwała ma charakter jednorazowy i powinna zawierać harmonogram konkretnej procedury. W przypadku aktualizacji strategii rozwoju gminy ustawodawca nakazuje bowiem stosować odpowiednio art. 10f ust. 1 u.s.g. (co sprowadza się do podjęcia kolejnej uchwały na potrzeby aktualizacji), a nie stosować uchwałę trybową podjętą przy opracowywaniu pierwotnej strategii. Należy podkreślić, że nie jest to argument decydujący o uznaniu (albo nie uznaniu) uchwały trybowej za akt prawa miejscowego. W przypadku innych uchwał określających pewne procedury ich „jednorazowość” (co nie musi oznaczać konkretności) nie przekreśla możliwości uznania za akt prawa miejscowego[3].

W kwestii określenia charakteru prawnego uchwały pojawiły się rozbieżne stanowiska organów nadzoru. Wojewoda Śląski uznał, że uchwała trybowa nie jest aktem prawa miejscowego i brak podstaw do jej opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym[4]. W ocenie organu nadzoru nie rozstrzyga ona o prawach i obowiązkach członków wspólnoty samorządowej, lecz stanowi akt kierownictwa wewnętrznego.

Odmienne stanowisko zajął Wojewoda Lubelski. Wskazywał, że elementem uchwały są postanowienia regulujące szczegółowo tryb konsultowania projektu strategii rozwoju gminy m.in. z lokalnymi partnerami społecznymi i gospodarczymi oraz z mieszkańcami gminy. W jego ocenie ukształtowane zostaną zatem uprawnienia wskazanych podmiotów. W konsekwencji w szeregu rozstrzygnięć nadzorczych uznał, że uchwała trybowa ma charakter aktu prawa miejscowego i niezbędne jest jej opublikowanie w dzienniku urzędowym województwa[5].

Niekiedy problemy dotyczą prawidłowego ukształtowanie uchwał. Zastrzeżenia Wojewody Lubuskiego dotyczyły treści poszczególnych aktów. Za naruszenie prawa zostało uznane zarówno nieuregulowanie trybu konsultacji (a jedynie powtórzenie regulacji ustawowej)[6], jak i pominięcie ustalenia odpowiedniego harmonogramu opracowania projektu strategii rozwoju gminy[7].

Warto przy tym wskazać, że w art. 10f ust. 2-3 u.s.g. została unormowana ponadto procedura opiniowania projektu strategii przez zarząd województwa.

Podsumowanie

W obowiązującym stanie prawnym przyjęcie strategii rozwoju gminy musi być poprzedzone uchwaleniem trybu i harmonogramu opracowania jej projektu oraz przeprowadzenia odpowiedniej procedury. Istotne jest zawarcie w treści uchwały wszystkich elementów określonych przez ustawodawcę jako obligatoryjne.

W praktyce funkcjonowania gmin problemem mogą okazać się różnice w kwalifikowaniu uchwał trybowych jako będących albo nie będących aktami prawa miejscowego. Stanowiłyby one już kolejny rodzaj aktów budzących tego typu wątpliwości. Uzgodnienie przez organy nadzoru wspólnego stanowiska w tym zakresie niewątpliwie przyczyniłoby się do zwiększenia bezpieczeństwa prawnego.

Na temat charakteru prawnego poszczególnych uchwał na naszym portalu opublikowano między innymi następujące artykuły:

- Charakter prawny uchwały w sprawie utworzenia gminnej rady seniorów,

- Charakter prawny regulaminu użytkowania cmentarza komunalnego,

- Charakter prawny uchwały określającej szczegółowe wymogi dotyczące raportu o stanie gminy.

[1] Rozstrzygnięcie nadzorcze nr PN-II.4131.45.2021 z dnia 5 lutego 2021 r.

[2] Co najmniej w brzmieniu literalnym.

[3] Zob. A. Misiejko, Budżet obywatelski w praktyce samorządów, Warszawa 2020, s. 27-29.

[4] Rozstrzygnięcie nadzorcze nr NPII.4131.1.36.2021 z dnia 15 stycznia 2021 r.

[5] M.in. rozstrzygnięcia nadzorcze z dnia 3 lutego 2021 r. nr PN-II.4131.41.2021 oraz PN-II.4131.33.2021.

[6] Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego nr PN-II.4131.40.2021 z dnia 2 lutego 2021 r.

[7] Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego nr PN-II.4131.32.2021 z dnia 1 lutego 2021 r.

Uchwała w sprawie trybu i harmonogramu opracowywania projektu strategii rozwoju gminy