Prawo Dla Samorządu

Przepisy „ustawy covidowej” dotyczące specjalnego trybu składania wniosków
o przywrócenie wskazanych w ustawie terminów mogą w praktyce wywoływać szereg wątpliwości.

Zgodnie z art. 15zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 i innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych[1], organ administracji
w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów określonych w tym przepisie zawiadamia stronę o uchybieniu terminu (ust. 1). W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (zmiany w tym zakresie opisywaliśmy szczegółowa na łamach naszego portalu w artykule „Organ wstrzyma bieg terminu załatwienia spraw”).

Wniosek o przywrócenie terminu a ostateczność decyzji pierwszoinstancyjnej

Termin do wniesienia odwołania od decyzji może być kwalifikowany zarówno jako termin o którym mowa w art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 1 „ustawy covidowej”, od zachowania którego jest uzależnienie udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, jak i termin do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki (pkt 2).

Pojawia się pytanie, jak należy liczyć termin, w którym w związku z powyższym przepisem decyzja pierwszoinstancyjna staje się ostateczna w sytuacji, w której organ, po stwierdzeniu uchybienia przez stronę terminu do wniesienia odwołania od decyzji, zawiadamia ją o tym fakcie, wzywając jednocześnie do złożenia wniosku
o przywrócenie terminu.

Powyższa kwestia nie została sprecyzowana przez ustawodawcę w przepisach „ustawy covidowej”. Choć omawiany przepis nie odsyła wprost do kodeksowej regulacji dotyczącej przywracania terminu zawartej w art. 58 k.p.a.[2] zasadnym jest więc odwołanie się do charakteru tej instytucji na gruncie k.p.a.

Kontrola dopuszczalności odwołania oraz zachowania terminu do jego wniesienia
są pierwszymi czynnościami, które podjąć powinien organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania. Organ odwoławczy ma obowiązek zbadać, czy odwołanie zostało wniesione z zachowaniem terminu[3]. Stosownie do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia m.in. uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

Następstwem upływu terminu do wniesienia odwołania jest ostateczność decyzji. Warunkiem skuteczności czynności procesowej – wniesienia odwołania
– jest zachowanie terminu do jego wniesienia. Decyzja organu odwoławczego wydana na skutek merytorycznego rozpoznania odwołania wniesionego z uchybieniem terminu byłaby obarczona wadą nieważności, jako wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Waloru ostateczności decyzja nie traci wskutek późniejszego wniesienia przez skarżącego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia od niej odwołania. Dokonanie czynności procesowej, jaką jest złożenie wniosku o przywrócenie terminu
do wniesienia odwołania nie uchyla automatycznie przysługującego decyzji z mocy samego prawa (a uzyskanego z chwilą bezskutecznego upływu terminu do wniesienia odwołania) przymiotu ostateczności[4].

Powyższe znajduje potwierdzenie w treści zarówno art. 58 § 1 K.p.a., a także
art. 15zzzzzn2, które wprost stanowią o przesłance uchybienia terminu do dokonania czynności. Oczywistym jest, żeby było możliwe przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, strona najpierw musi mu uchybić.

Postanowienie o przywróceniu terminu z jednej strony stwierdza uchybienie terminu,
a z drugiej zaś, z uwagi na obiektywny brak winy adresata decyzji w uchybieniu terminu, termin ten przywraca. Przywrócenie terminu oznacza jedynie,
że dokonana po upływie terminu czynność jest skuteczna, a uchybienie nie powoduje negatywnych skutków w postaci niemożności rozpoznania środka zaskarżenia.
W przypadku przywrócenia terminu do wniesienia odwołania podlega ono rozpoznaniu, decyzja pierwszoinstancyjna traci przymiot ostateczności.

Co istotne, przywrócenie terminu nie oznacza, że terminowi nie uchybiono. Skutkuje ono jedynie dopuszczalnością merytorycznego rozpoznania odwołania mimo uchybienia terminowi do jego wniesienia.

Podkreślić jednak należy, że podjęcie postanowienia o przywróceniu terminu nie ma mocy wstecznej, czyli nie wywołuje skutków od rozpoczęcia biegu terminu
do wniesienia odwołania (art. 126 w zw. z art. 110 k.p.a.).

Należy zatem przyjąć, że również w sytuacji, o której mowa w art. 15zzzzzn2 „ustawy covidowej” dodatkowy obowiązek organu polegający na konieczności zawiadomienia skarżącego o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania nie zmienia faktu,
że terminowi uchybiono. Jak sygnalizowano powyżej, wskazuje na to już sama redakcja omawianego przepisu, który literalnie wskazuje na okoliczność „uchybienia” terminu. Przyjęcie przeciwnego stanowiska oznaczałoby, że de facto celem regulacji nie jest zapewnienie dodatkowego, wydłużonego trybu złożenia wniosku
o przywrócenie terminu, a w istocie przedłużenie terminu do wniesienia odwołania w przypadku podjęcia przez stronę czynności z uchybieniem terminu

Termin zawiadomienia i przesłanki uwzględnienia wniosku

Ustawodawca nie uregulował, w jakim terminie organ administracji publicznej ma obowiązek zawiadomić stronę o uchybieniu terminu. Można jedynie przyjąć,
że powinien to zrobić po uznaniu, że dana czynności została dokonana z uchybieniem terminu. Wskazać należy na ogólną regulację art. 35 § 1 k.p.a., który obliguje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki.

Co istotne, ustawodawca nie reguluje także przesłanek pozytywnego rozpatrzenia takiego wniosku. W szczególności mogą pojawiać się wątpliwości, czy do trybu przewidzianego w art. 15zzzzzn2 „ustawy covidowej”, należy stosować art. 58 § 2 k.p.a. Pozytywna odpowiedź na to pytanie prowadzi do przyjęcia, że również przy zastosowaniu tego trybu strona musiałaby uprawdopodobnić, że uchybienie terminowi nastąpiło bez jego winy. Stanowisko to należy uznać za zasadne. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadzi do konkluzji, że organ nie ma możliwości weryfikacji takiego wniosku, czyli w zasadzie w każdym przypadku ma obowiązek termin przywrócić. Ponadto oznaczałoby, że strona składająca wniosek o przywrócenie termin wraz z dokonaniem czynności w trybie art. 58 k.p.a. byłaby w gorszej sytuacji niż strona, która złoży wniosek dopiero na skutek zawiadomienia przez organ o uchybieniu terminu.

Podsumowanie

Szczególny tryb przywracania terminów przewidziany w „ustawie covidowej”
w przypadku terminu do wniesienia odwołania nie wpływa na uzyskanie przez decyzję organu pierwszej instancji waloru ostateczności. Regulacja ta wpłynie jednak na pewność obrotu prawnego, gdyż z uwagi na powiązanie tej regulacji ze stanem epidemii, możliwe będzie przywracanie terminów odległych w czasie.

Czytaj także:

„Organ wstrzyma bieg terminu załatwienia spraw”.

[1] Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.

[2] Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256
z późn, zm.).

[3] Zob. wyrok NSA z dnia 18 listopada 1999 r., I SA 330/99, CBOSA.

[4] Zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 50/16.

Przywrócenie terminu do wniesienia odwołania na gruncie „ustawy covidowej” a ostateczność decyzji