Prawo Dla Samorządu

W kolejnych orzeczeniach sądy administracyjne potwierdzają, że stan epidemii nie pozwala na szerokie stosowanie przepisów porządkowych przez organy samorządu terytorialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 10 grudnia 2020 roku (sygn. II SA/Gl 1044/20) oddalił skargę gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego stwierdzające nieważność uchwały rady gminy zatwierdzającej zarządzenie wójta w sprawie poboru opłat za parkowanie.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Dyskusyjne zarządzenie porządkowe

Zarządzeniem z dnia 16 marca 2020 roku wójt, działając na podstawie art. 41 ust. 2 w zw. z art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz w związku z art. 21b ustawy o zarządzaniu kryzysowym, odstąpił czasowo od poboru opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na terenach miejskich poza drogami publicznymi, w okresie od 16 do 25 marca Zarządzenie weszło w życie z dniem podjęcia.

Dwoma kolejnymi zarządzeniami wójt przedłużył okres, w którym odstąpiono od pobierania powyższych opłat.

Zgodnie z przepisami stanowiącymi podstawę wydania powyższych zarządzeń w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego (art. 40 ust. 3 usg). W przypadku niecierpiącym zwłoki, przepisy porządkowe może wydać wójt, w formie zarządzenia (art. 41 ust. 2 usg). Na potrzeby zapewnienia ochrony lokalnej społeczności w sytuacji kryzysowej lub możliwości wystąpienia sytuacji kryzysowej wójt, burmistrz, prezydent miasta określa szczególne formy udzielania pomocy dla lokalnej społeczności (art. 21b ustawy o zarządzaniu kryzysowym).

Rada gminy, uchwałą z dnia 22 kwietnia 2020 roku – działając na podstawie art. 41 ust. 3 usg – uznała, że zarządzenie porządkowe wójta podlega zatwierdzeniu na najbliższej sesji rady gminy. Traci ono moc w razie odmowy zatwierdzenia bądź nieprzedstawienia do zatwierdzenia na najbliższej sesji rady).

Zastrzeżenia wojewody

Wojewoda Śląski, badając w trybie nadzorczym powyższą uchwałę, stwierdził jej nieważność. Zdaniem organu nadzoru „zatwierdzone zarządzenia pozbawione były podstaw prawnych. Problematyka co do zasady uregulowana jest w przepisach ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2019 r., poz. 712). Skoro zaś zgodnie z art. 4 tej ustawy, uprawnienie do ustalania cen i opłat zostało uregulowane, to tym samym kwestii tej nie można regulować w drodze przepisów porządkowych w oparciu o art. 41 ustawy o samorządzie gminnym”.

Zdaniem Wojewody „nie leży też w kompetencjach organu wykonawczego decydowanie o czasowym niewykonywaniu aktu prawa miejscowego. Fakt, że kwestia ta nie została uregulowana w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, nie upoważnia też do twierdzenia, że zarządzenie zostało wydane w zakresie nieuregulowanym. Nadto, przepisy porządkowe organ wykonawczy wydaje w przypadkach niecierpiących zwłoki. Chodzi zatem o przypadki realnego i nagłego zagrożenia dla chronionych dóbr, którego nie da się wyeliminować w żaden inny sposób (…). Tymczasem z treści uchwały nie wynika, aby zachodziła przesłanka upoważniająca Burmistrza do interwencji prawotwórczej zamiast organu stanowiącego. Wydanie przedmiotowego przepisu porządkowego nie było zatem niezbędne w rozumieniu art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym”.

Skarga gminy

Z powyższym rozstrzygnięciem nadzorczym nie zgodziła się gmina, która zaskarżyła je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Zdaniem gminy, rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z naruszeniem art. 40 ust. 3 w zw. z art. 41 ust. 2 i 3 usg oraz art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej. W ocenie gminy kwestia odstąpienia od poboru opłat może być uregulowana w przepisach porządkowych z uwagi na lukę prawną, zaś wydanie zarządzeń było uzasadnione ze względu na ochronę życia lub zdrowia obywateli, która nie mogła być realizowana poprzez zastosowanie obowiązujących regulacji. Zachodziła bowiem konieczność podjęcia pilnych działań, gdyż urządzenia do poboru opłat i pieniądze, stają się nośnikami wirusa SARS-CoV-2. Gmina powołała się także na apel Ministra Infrastruktury wygłoszony na konferencji prasowej w dniu 16 marca 2020 r., aby osoby dojeżdżające do pracy nie korzystały z komunikacji publicznej dla bezpieczeństwa swojego i pasażerów.

Wyrok Sądu

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił wniesionej skargi, uznając wydane rozstrzygnięcie nadzorcze za zgodne z prawem. W ocenie Sądu „żaden przepis ustawy i prawa powszechnie obowiązującego nie reguluje materii zawieszenia stosowania prawa miejscowego. Powołana (…) ustawa o gospodarce komunalnej reguluje tryb wprowadzania opłat za usługi komunalne oraz korzystanie z obiektów i urządzeń samorządu terytorialnego, w tym parkingów i placów (art. 4 ust. 1)”. Zdaniem WSA w rozpoznawanej sprawie „doszło do zawieszenia pobierania opłat w określonym przedziale czasowym, czego nie przewiduje żaden akt prawa powszechnie obowiązującego”.

Sąd wskazał, że nawet gdyby uznać, że w przedmiotowym zakresie mamy do czynienia z „luką prawną” organ gminy zobowiązany był do wykazania niezbędności wydania przepisów porządkowych dla ochrony wartości, wymienionych w art. 40 ust. 3 usg oraz do wykazania, że chodzi o przypadek niecierpiący zwłoki.

W uzasadnieniu orzeczenia słusznie wskazano, że argumenty jakoby parkomaty stanowiły nośnik wirusa, w żaden sposób nie dowodzą, iż na terenie gminy wystąpiła nadzwyczajna sytuacja, inna niż na terytorium całego kraju. Działanie parkomatów zdaniem Sądu jest zbliżone do używania bankomatów oraz płatności gotówką w sklepach, aptekach itp. Trudności organizacyjne, związane z dezynfekcją urządzeń i przyjmowaniem gotówki, są podobne. Nie sposób jednak utrzymywać, że chodzi o sytuacje niemożliwe do rozwiązania.

Wyrok nie jest prawomocny

Podsumowanie

Należy w całości podzielić prezentowane w niniejszej sprawie stanowisko Wojewody Śląskiego oraz WSA w Gliwicach. Gminne przepisy porządkowe – zwłaszcza wydawane przez organ wykonawczy – mają ze swej istoty charakter wyjątkowy, a przesłanki ich wydawania podlegają ścisłej wykładni.

Jednocześnie należy podkreślić, iż wyrok ten obrazuje problem, z jakim możemy mieć do czynienia w związku z działaniami organów JST w okresie epidemii. Szereg decyzji motywowanych szczytnymi pobudkami może nie znajdować wystarczających podstaw w obowiązujących przepisach prawa i podlegać wyeliminowaniu z obrotu prawnego nawet wiele lat od dnia podjęcia danego rozstrzygnięcia. Stąd należy wykazać szczególną ostrożność przy stosowaniu regulacji wyjątkowych, z w tym dotyczących trybów zdalnych obradowania przez organy JST.

Raz jeszcze o przepisach porządkowych w związku z COVID