Prawo Dla Samorządu

Zdaniem Wojewody Wielkopolskiego statut gminy nie może zawierać przepisów znajdujących zastosowanie wyłącznie w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 29 grudnia 2020 roku (znak: KN.I.4131.893.2020.7) Wojewoda Wielkopolski stwierdził nieważność uchwały jednej z rad gmin dotyczącej zmiany statutu gminy w zakresie przeprowadzania głosowań tajnych w przypadku obradowania w trybie zdalnym.

Rozstrzygnięcie nadzorcze zapadło w następujących okolicznościach faktycznych:

Kontrowersyjna zmiana statutu

Rada gminy podjęła uchwałę w sprawie zmiany statutu gminy, w której do statutu wprowadzono następujący przepis: „W przypadku obradowania w trybie zdalnym, komisja skrutacyjna uruchamia w systemie tajne głosowanie. Po przeprowadzonym głosowaniu, komisja skrutacyjna odczytuje wyniki głosowania i sporządza protokół”.

Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody

Wojewoda Wielkopolski stwierdził nieważność powyższej uchwały w całości. Zdaniem organu nadzoru „ustawie o samorządzie gminnym brak jest podstaw prawnych do umieszczania w statucie gminy jakichkolwiek przepisów odnoszących się do zdalnego trybu odbywania sesji organu stanowiącego gminy, albowiem byłoby to niezgodne z treścią art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi: „Uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej”. W przepisie tym użyto słowa „w obecności”, co organ nadzoru rozumie jako wspólne posiedzenie radnych w określonym miejscu i czasie.”.

Zdaniem Wojewody samodzielną podstawę do przeprowadzenia zdalnej sesji organu stanowiącego gminy stanowi art. 15zzx ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Wprowadzenie tego przepisu do ustawy Covidowej oznacza zdaniem Wojewody, że może być on stosowany wyłącznie „w okresie zapobiegania oraz zwalczania zakażenia wirusem SARS-CoV-2 i rozprzestrzeniania się choroby zakaźnej u ludzi, wywołanej tym wirusem, w tym podejmowania działań przeciwepidemicznych i zapobiegawczych w celu unieszkodliwienia źródeł zakażenia i przecięcia dróg szerzenia się tej choroby zakaźnej”.

Przywołany przepis szczególny w ocenie Wojewody stanowi regulację szczególną także wobec art. 11b ustawy o samorządzie gminnym dotyczącego zasady jawności działania organów gminy , w tym rady gminy.

Zdaniem organu nadzoru „Rada gminy nie może zastosować konstrukcji podobnej do tej, której użył ustawodawca w art. 15zzx ust. 1 i 3 ustawy COVID-19. Otóż nie może uchwalić w statucie jako akcie niższego rzędu wobec ustawy normy sprzecznej z art. 11b ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, tym bardziej, że w art. 11b ust. 1 zd. drugie tej ustawy wprost wskazano, że ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Z powyższego wynika, że rada gminy nie może samodzielnie określić okoliczności, w których dopuszczalne jest prowadzenie obrad w trybie zdalnym, na które z natury rzeczy obywatele wstępu nie mają (bo nie istnieje miejsce obrad jako lokal, do którego można wejść).”.

Podsumowując Wojewoda stwierdził, że „nie ma podstaw prawnych do przyjęcia w statucie gminy jakichkolwiek regulacji odnoszących się do prowadzenia obrad rady gminy w trybie zdalnym. Co za tym idzie, nie jest również możliwe umieszczanie w statucie gminy norm proceduralnych w zakresie tajnego głosowania w razie prowadzenia sesji zdalnej, skoro ustawa o samorządzie gminnym w ogóle nie przewiduje możliwości uregulowania kwestii związanych z prowadzeniem sesji zdalnych rady gminy w statucie gminy.”

Próba oceny rozstrzygnięcia

Próbę oceny powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego należy podzielić na trzy części.

Po pierwsze należy w pełni podzielić stanowisko Wojewody, iż zdalny tryb obradowania przez radę gminy – podobnie jak przez pozostałe kolegialne organy samorządu terytorialnego (w tym zgromadzenia związków JST) – możliwy jest wyłącznie na podstawie przepisów szczególnych. Ustawa o samorządzie gminnym – podobnie jak dwie pozostałe ustawy ustrojowe – wymagają odbywania sesji rozumianych jako fizyczne spotkanie radnych, w którym w charakterze obserwatorów mogą uczestniczyć mieszkańcy i inne osoby. Statut gminy nie może stanowić samodzielnej podstawy do stosowania zdalnego trybu obrad, aczkolwiek należy przypomnieć, iż Wojewoda Wielkopolski nie zakwestionował kilku uchwał rozszerzających taki tryb poza wyjątki ustawowe.

Po drugie należy krytycznie odnieść się tezy zawartej w rozstrzygnięciu nadzorczym, iż statut gminy – podobnie jak statut innych JST czy związków JST – nie może zawierać norm proceduralnych dotyczących obradowania w trybie zdalnym. Ustawodawca umożliwia określenie w statucie organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy organów gminy, w tym organu stanowiącego. Skoro zatem ustawodawca dopuszcza – na zasadzie wyjątku – obradowanie organów stanowiących w trybie zdalnym brak jest przeszkód, aby kwestie organizacyjne z tym związane określić szczegółowo w statucie. Oczywiście przepisy statutowe w tym zakresie mogłyby znaleźć zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy ustawodawca umożliwi zdalny tryb obradowania. Przepisy statutowe nie stanowiłyby zatem samodzielnej podstawy stosowania trybu zdalnego, a jedynie w granicach wynikających z przepisów ustawowych regulowałyby kwestie szczegółowe (np. sprawdzenie kworum, sposób głosowania umożliwiający identyfikację radnych możliwość reasumpcji na skutek problemów technicznych itp.). Kwestie te są szczególnie istotne w kontekście lapidarności regulacji zawartej w ustawie Covidowej.

Po trzecie organ nadzoru całkowicie pominął kluczową w niniejszej sprawie kwestię dotyczącą możliwości tajnego głosowania podczas sesji obywającej się w trybie zdalnym. Zagadnienia to jest szczególnie istotne w przypadku odwołania i powołania przewodniczącego rady, gdyż może wpływać na ważność podejmowanych później uchwał. Co więcej ustalenia organu nadzoru w tym zakresie mogłoby mieć istotne znaczenie dla innych przewidzianych przez prawo głosowań tajnych dotyczących wyborów organów wykonawczych na poziomie powiatu, województwa czy związku JST. W tym zakresie zasadnym wydaje się przyjęcie tezy, iż zdalny tryb obradowania wyklucza możliwość głosowań tajnych, które winny być przeprowadzone przez komisję skrutacyjną składającą się z radnych i sposób uniemożliwiający ustalenie sposobu głosowania przez poszczególnych radnych. W przypadku trybu zdalnego komisja skrutacyjna jest zbędna, gdyż wynik głosowania ustal system teleinformatyczny. Wątpliwości budzi także brak możliwości ustalenia sposobu głosowania przez poszczególnych radnych. Być może to tych kwestii odniesienie się Wojewoda Wielkopolski badając legalność uchwał podejmowanych przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego przez radę gminy na podstawie zakwestionowanej uchwały.

Podsumowując pomimo zasadniczo błędnego uzasadnienia należy zgodzić się z sentencją rozstrzygnięcia nadzorczego.

Statut gminy nie może regulować kwestii covidowych