Prawo Dla Samorządu

Zdaniem WSA w Olsztynie, uchwała w przedmiocie nieudzielenia wójtowi wotum zaufania, nie może być pozbawiona uzasadnienia. Rada gminy powinna wskazać na podstawę swojej decyzji, którą stanowić może wyłącznie negatywna ocena merytoryczna raportu wójta o stanie gminy, nie natomiast względy arbitralne, w tym czynniki polityczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie [dalej: WSA] wyrokiem z dnia 14 listopada 2019 r. (sygn. akt: II SA/Ol 785/19) stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy B. z dnia 27 czerwca 2019 r. w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania Wójtowi Gminy, wskazując na rażące naruszenie prawa.

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Wójt Gminy B. przedstawiła radzie gminy dnia 27 czerwca 2019 r. raport o stanie gminy za poprzedni rok kalendarzowy. Po odczytaniu raportu przeprowadzona została debata, w której udział wzięli radni, a następnie przystąpiono do głosowania nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. W wyniku nieuzyskania wymaganej bezwzględnej większości głosów, nie podjęto uchwały o udzieleniu wotum zaufania, co zgodnie z art. 28aa ust. 9 zd. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. (Dz.U. 1990 nr 16 poz. 95), [dalej: usg], jest równoznaczne z podjęciem uchwały o jego nieudzieleniu. Rada gminy nie głosowała odrębnie nad uchwałą w tym przedmiocie. Do podjętej uchwały nie sporządzono uzasadnienia.

Powyższe rozstrzygnięcie rady gminy, zaskarżył do WSA organ nadzoru, odnosząc się krytycznie do kwestii braku umotywowania uchwały. W odpowiedzi na skargę rada gminy wniosła o jej odrzucenie (błędnie, ponieważ z uwagi na podniesienie zarzutu bezzasadności skargi winna wnieść o jej oddalenie, na co również zwrócił uwagę WSA) oraz wskazała, iż tryb procedowania nad zaskarżoną uchwałą był zgodny z przepisami usg i statutem gminy, a jej uzasadnienie stanowi obszerna debata, odzwierciedlona na utrwalonym nagraniu z obrad sesji oraz w sporządzonym protokole.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po przeanalizowaniu przedmiotowej sprawy, uznał zasadność skargi wojewody.

Mimo braku odrębnego głosowania nad uchwałą o nieudzieleniu wotum, Sąd słusznie nie kwestionował, iż w istocie uchwała o powyższej treści została przez radę gminy podjęta, jako uchwała negatywna zgodnie z treścią art. 28aa ust. 9 zd. 3 usg.

Odnosząc się natomiast do istoty sprawy, WSA wskazał, iż „Choć przepisy u.s.g., normujące zagadnienia związane z podejmowaniem uchwał w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wójtowi wotum zaufania, nie formułują wprost obowiązku uzasadniania przez radę gminy tego rodzaju uchwał, to nie sposób uznać aby rada gminy, realizując ww. kompetencję była niczym nieskrępowana i mogła wykorzystywać instytucję wotum zaufania dla wójta wyłącznie jako instrument stricte polityczny”.

W konsekwencji, niedopuszczalne jest nieudzielanie wójtowi przez radę gminy wotum zaufania z innych przyczyn niż związane z raportem o stanie gminy, w szczególności z przyczyn politycznych, w celu stworzenia możliwości późniejszego podjęcia uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta, na podstawie art. 28aa ust. 10 usg. W opinii WSA, właściwe uzasadnienie uchwały stanowić ma przy tym mechanizm kontrolny i zapobiegać rzeczonemu automatyzmowi w nieudzielaniu wójtom wotum zaufania – bez merytorycznej dyskusji o działalności organu wykonawczego, a jako element międzypartyjnej rywalizacji.

Co ważne, WSA jednoznacznie podkreślił, że „uzasadnieniem dla podjęcia zaskarżonej uchwały nie może być sam przebieg debaty nad raportem o stanie gminy, który został utrwalony za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk, a także udokumentowany w protokole z sesji Rady Gminy”.

W swoim orzeczeniu Sąd wskazywał, iż uzasadnianie rozstrzygnięć jest niezbędnym w demokratycznym państwie prawa elementem, umożliwiającym weryfikację, czy do podjęcia określonej decyzji doszło rzeczywiście na podstawie i w granicach prawa, w wyniku wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Na gruncie przedmiotowej sprawy pojawił się nadto problem związany z przedstawianiem raportu o stanie gminy na przełomie dwóch kadencji.

W odniesieniu do powyższej kwestii, Sąd uznał, że nieudzielenie wotum zaufania z powodów, które dotyczą wydarzeń sprzed złożenia ślubowania przez obecnego wójta, stoi w sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami praworządności, sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa, wykluczającymi możliwość przypisania odpowiedzialności danej osobie za cudze działania lub zaniechania.

Jak podkreślił WSA, „Należy bowiem pamiętać, że konsekwencje nieudzielenia wotum zaufania, z uwagi na treść art. 28aa ust. 10 u.s.g., dotykają indywidualnie obecną Wójt Gminy, gdyż to jej będzie dotyczyło ewentualne referendum w sprawie odwołania wójta, przeprowadzane w efekcie zastosowania procedury przewidzianej tym przepisem.”.

Orzeczenie jest prawomocne.

Do stanowiska zajętego przez WSA w Olsztynie należy odnieść się częściowo krytycznie. O ile w pełni należy podzielić stanowisko Sądu dotyczące przesłanek stanowiących podstawę nieudzielenia wójtowi wotum zaufania oraz związane z tym wywody o merytorycznym charakterze tej decyzji, o tyle nie można podzielić stanowiska o konieczności sporządzenia uzasadnienia do uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania. Należy podkreślić, iż uchwała ta podejmowana jest na skutek niepodjęcie uchwały w przedmiocie wotum zaufania. Tym samym przedmiotem głosowania jest uchwała o charakterze pozytywnym – o udzieleniu wotum. W wyniku tak przeprowadzonego głosowania może zostać podjęta uchwała o brzmieniu zgodnym z przedłożonym projektem albo uchwała o treści odmiennej – o niedzieleniu wotum. Uchwały o charakterze negatywnym nie poddaje się tym samym pod odrębne głosowanie. Co więcej ewentualny obowiązek uzasadnienia dotyczyć może projektu uchwały, a nie uchwały podjętej. Żaden przepis nie przewiduje bowiem w tym zakresie obowiązku sporządzenia takiego uzasadnienia. W konsekwencji ocena legalności uchwały o nieudzieleniu wotum winna odbywać się przez pryzmat całości materiałów sesyjnych, w tym w oparciu o przebieg posiedzeń komisji i rady.

Szkoda, że na skutek niewniesienia skargi kasacyjnej NSA nie miał możliwości odniesienia się do przedmiotowego zagadnienia.

Wotum zaufania jako polityczny instrument odwołania wójta?