Prawo Dla Samorządu

Ostatnie zmiany w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii skłaniają do ponownego rozważenia możliwości organizacji w obecnym stanie prawnym sesji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego w trybie tradycyjnym.

W dniu 17 października 2020 roku weszły w życie kolejne zmiany w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii [dalej: rozporządzenie COVID]. Jest to już 9 (sic!) rozporządzenie Rady Ministrów wydane w 2020 roku w tym zakresie na podstawie ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi [dalej: ustawa o zapobieganiu…]. Wcześniej rozporządzenia w przedmiotowym zakresie wydawał Minister Zdrowia.

Zgodnie z art. 46a ustawy o zapobieganiu… w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b

- mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodnie natomiast z art. 46b ustawy o zapobieganiu… w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić:

ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 [tj. (1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się, (2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych, (3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy, (4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności, (5) obowiązek wykonania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów, (6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi, (7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3, oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych
czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców;
czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły;
obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;
obowiązek poddania się kwarantannie;
miejsce kwarantanny;
(uchylony);
czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia;
nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów;
nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach;
zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;
nakaz określonego sposobu przemieszczania się.

Oba ww. przepisy ustawowe zostały wskazane jako podstawa prawna wszystkich 9 rozporządzeń COVID.

W pierwszym z rozporządzeń – wydanym 31 marca 2020 r. – wprowadzono czasowy zakaz organizowania zgromadzeń w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. - Prawo o zgromadzeniach (Dz. U. z 2019 r. poz. 631) oraz innych zgromadzeń organizowanych w ramach działalności kościołów i innych związków wyznaniowych oraz imprez, spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju, z wyłączeniem spotkań danej osoby z jej osobami najbliższymi w rozumieniu art. 115 § 11 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny lub z osobami najbliższymi osobie, z którą pozostaje we wspólnym pożyciu. Powyższe ograniczenie nie znajdowało zastosowania do spotkań i zebrań związanych z wykonywaniem czynności zawodowych lub zadań służbowych, lub pozarolniczej działalności gospodarczej, lub prowadzeniem działalności rolniczej lub prac w gospodarstwie rolnym. Analogiczne rozwiązanie zostało wprowadzone do wcześniej obowiązującego rozporządzenia Ministra Zdrowia.

Jak starałem się wykazać w artykule „Koronawirus a sesje rad gmin w świetle nowych specprzepisów” powyższy wyjątek związany z wykonywaniem obowiązków służbowych winien znajdować zastosowanie do sesji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego.

Analogiczne wyjątki były wprowadzane w kolejnych rozporządzeniach Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r., 19 kwietnia 2020 r., 2 maja 2020 r. oraz 16 maja 2020r.

W rozporządzeniu COVID z dnia 29 maja 2020 r. pominięto ww. wyjątek od zakazu spotkań i zebrań związanych z wykonywaniem czynności zawodowych lub zadań służbowych, lub pozarolniczej działalności gospodarczej, lub prowadzeniem działalności rolniczej lub prac w gospodarstwie rolnym. Zamiast niego pojawiły się ograniczenia ilościowe dotyczące uczestników spotkań i zebrań. Jak długo limit ten był kształtowany na poziomie zdecydowanie wyższym niż liczebność organów stanowiących JST tak długo nie wpływał on na ich funkcjonowanie.

Limit ten został jednakże zmniejszony do: (1) 10 osób - w przypadku obszaru czerwonego, (2) 20 osób - w przypadku obszaru żółtego, a następnie do 5 osób w strefie czerwonej. Do limitów tych nie wlicza się obsługi.

Wobec powyższego – przyjmując konsekwentnie, że pod pojęciem „imprez, spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju” we wszystkich rozporządzeniach COVID rozumie się także sesje organów stanowiących JST – należałoby przyjąć, iż obecnie obowiązujące rozporządzenie COVID wyklucza tradycyjne sesje w tzw. strefach czerwonych oraz części tzw. stref żółtych (gdzie liczebność rady przekracza 20 osób). Jednocześnie rozporządzenie to w szeregu wypadków uniemożliwia udział w sesjach mieszkańców.

Alternatywą wydaje się przyjęcie, że zakazy organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności w żaden sposób nie odnoszą się do funkcjonowania organów administracji publicznej, w tym organów stanowiących JST bowiem ustawodawca w ustawie o zapobieganiu… wyraźnie odróżnia „ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy” od „zakazu organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności”.

Odrębnym zagadnieniem pozostają kwestie natury systemowej i kwestia możliwości uniemożliwienia funkcjonowania organów stanowiących JST oraz ograniczenia udziału w sesjach mieszkańcom w drodze rozporządzenia Rady Ministrów bez wprowadzenia jednego ze stanów nadzwyczajnych.

Niestety literalna wykładania rozporządzenia COVID nie pozwala na jednoznaczne rozstrzygnięcie przedmiotowego sporu. Jakkolwiek względy systemowe zdają się przemawiać przeciwko wywodzeniu z rozporządzenia COVID zakazu sesji to jednak wątpliwości pozostają. Alternatywą pozostaje tryb zdalny (nie korespondencyjny – szerzej: Rada gminy nie może głosować korespondencyjnie) lub tryb hybrydowy (udział w sesji tradycyjnie jedynie części radnych, zaś pozostałych w trybie zdalnym).

Należy mieć nadzieję, że w kolejnych rozporządzeniach COVID, które z pewnością już wkrótce zostaną wydane kwestia ta zostanie uregulowana w sposób bardziej precyzyjny.

Co dalej z tradycyjnymi sesjami organów stanowiących JST?