Prawo Dla Samorządu

Rada gminy została wyposażona w kompetencję do wprowadzenia ograniczeń związanych z funkcjonowaniem instalacji lub urządzeń emitujących hałas. Umożliwia to reagowanie na niedogodności dotykające lokalną wspólnotę samorządową.

Wprowadzenie

Ustawodawca przewidział wiele rozwiązań mających na celu ograniczenie hałasu. Wśród nich znajduje się wyrażony w art. 156 ustawy – Prawo ochrony środowiska[1] (dalej: P.o.ś.) zakaz używania instalacji lub urządzeń nagłaśniających na publicznie dostępnych terenach miast, terenach zabudowanych oraz na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Warto jednak pamiętać, że z art. 157 P.o.ś. wynika ponadto kompetencja rady gminy do określania ograniczeń związanych z emisją hałasu na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego.

Przedmiot uchwały

Zgodnie z art. 157 ust. 1 P.o.ś. rada gminy może, w drodze uchwały, ustanawiać ograniczenia co do czasu funkcjonowania instalacji lub korzystania z urządzeń, z których emitowany hałas może negatywnie oddziaływać na środowisko. Natomiast art. 157 ust. 2 P.o.ś. stanowi, że powyższe ograniczenia nie dotyczą instalacji lub urządzeń znajdujących się w miejscach kultu religijnego.

Ustawodawca nie sprecyzował jaki kształt powinna przyjąć uchwała wydana na podstawie tych przepisów[2]. W szczególności nie określono czy rada może określać rodzaje instalacji lub urządzeń do których stosowany jest zakaz (np. nagłaśniające) czy też może władna jest do sprecyzowania poziomu hałasu, którego osiągnięcie wymaga dostosowania się do ograniczeń[3]. W praktyce zdarzają się co najmniej dwa rodzaje uchwał – takie, w których wprowadza się generalne ograniczenie funkcjonowania instalacji i korzystania z urządzeń (oraz ewentualnie katalog wyjątków od owych ograniczeń) oraz te, które odnoszą się wprost do określonych rodzajów ww. obiektów.

Omawiane przepisy należy interpretować z uwzględnieniem zasady samodzielności gminy oraz różnorodności obiektów położonych na jej obszarze. Pozorna równość – ustalenie jednolitych zasad dla wszystkich instalacji lub urządzeń – mogłaby bowiem prowadzić do faktycznej dyskryminacji niektórych adresatów lub nie realizować lokalnego interesu publicznego. Dlatego należy uznać, że gmina może wprowadzić – zgodnie z literalnym brzmieniem ustawy – różnego rodzaju „ograniczenia”, a nie jedno „ograniczenie” dotyczące wszystkich obiektów.

Warto zauważyć, iż w art. 343 P.o.ś. sankcjonowane są naruszenia nie tylko ograniczeń, ale również nakazów i zakazów określonych w uchwale wydanej na podstawie art. 157 ust. 1 P.o.ś. Prowadzi to do wniosku, że w ramach lub obok nakładania ograniczeń (w ścisłym sensie) związanych z emisją hałasu możliwe jest wprowadzanie określonych nakazów lub zakazów. Wydaje się, że należy to rozumieć w ten sposób, że dopuszczalne będzie wprowadzenie zakazu korzystania z określonych urządzeń lub instalacji we wskazanych godzinach (ograniczenie w stosunku do całego dnia), ale za niedopuszczalne należy uznać ustanowienie zakazu korzystania z określonych instalacji lub urządzeń w ogóle lub w praktyce[4].

Sprzeczne z prawem byłoby skierowanie ograniczeń do konkretnych (oznaczonych z nazwy czy firmy) podmiotów działających na terenie gminy[5]. Natomiast określenie ograniczeń względem takich urządzeń i instalacji, których dobór jedynie sugeruje (choćby na granicy pewności) intencję wymierzenia ich w konkretnego adresata musi być poparty adekwatnymi argumentami. Musza być one związane z wartościami chronionymi przez P.o.ś. a nie jedynie powodowane negatywnym stosunkiem do pewnych rodzajów działalności.

W odniesieniu do „czasu”, w którym obowiązywać mają ograniczenia, należy uznać, że mogą odnosić się one zarówno do godzin i dni tygodnia[6], jak i np. określonych miesięcy. Możliwe jest ustanawianie różnych wariantów dla poszczególnych okresów w roku (np. krótsze ograniczenie w miesiącach letnich oraz bardziej restrykcyjne w pozostałym okresie).

Dyskusyjne jest wprowadzanie takich wyjątków od ograniczeń, które byłyby uzależnione wyłącznie od woli organu wykonawczego gminy. Dotyczy to w szczególności umożliwienia emisji hałasu mogącego negatywnie oddziaływać na środowisko przez urządzenia i instalacje wykorzystywane w wydarzeniach objętych patronatem wójta (burmistrza, prezydenta miasta)[7].

W dotychczasowym orzecznictwie powtarza się kwestia obowiązku badania realnego poziomu hałasu przed podjęciem uchwały. Choć ustawodawca nie uzależnił wyraźnie możliwości skorzystania z kompetencji z art. 157 P.o.ś. od przeprowadzenia jakichkolwiek ekspertyz, to niektóre organy nadzoru i sądy administracyjnego przyjmują istnienie obowiązku przeprowadzenia badań[8]. W literaturze przedmiotu wskazano natomiast, że rada nie jest związana obowiązującymi normami hałasu i może nakazać ograniczenie także takiej emisji, która mieści się w ich granicach[9]. Warto zauważyć, że ustawodawca pozwala na określenie ograniczeń w stosunku do urządzeń i instalacji, z których emitowany hałas jedynie „może” negatywnie oddziaływać na środowisko. Trudno utożsamiać to z obowiązkiem wykazania, że hałas ten oddziałuje negatywnie w chwili podejmowania uchwały (lub wcześniej). Nie zmienia to faktu, że projekt uchwały powinien być należycie uzasadniony i kompleksowo przedstawiać powód prowadzonych prac legislacyjnych. Może być to bowiem kwestia rozstrzygająca w przypadku sporu przed sądem administracyjnym.

Uchwała jest aktem prawa miejscowego i wymaga opublikowania we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Podsumowanie

Możliwość wprowadzania ograniczeń co do czasu funkcjonowania instalacji lub korzystania z urządzeń, z których emitowany hałas może negatywnie oddziaływać na środowisko jest kompetencją rady gminy. Skorzystanie z niej może stanowić przynajmniej częściowa odpowiedź na problemy, które pojawiają się na obszarach gmin. Należy jednak zwrócić uwagę na obowiązek dokładnego uzasadnienia projektu uchwały, a także powstrzymanie się od wprowadzenia ograniczeń, które mają na celu nie tyle ochronę przed nadmiernym hałasem, co raczej ograniczenie prowadzenia niechcianej przez mieszkańców działalności gospodarczej.

[1] Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r., poz. 1219).

[2] W zakresie rozumienia „negatywnego oddziaływania na środowisko” por. K. Gruszecki, Art. 362 [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2019, SIP Lex, pkt 7.

[3] Odnośnie do tego ostatniego: zob. M. Górski, Art. 157 [w:] M. Górski, M. Pchałek, W. Radecki (red.), Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2019, SIP Legalis, pkt 2.

[4] Przykład pozornego „ograniczenia”, który sprowadzałby się do zakazu korzystania z urządzeń lub instalacji np. przez 23 godziny na dobę podany przez: M. Górski, Art. 157 [w:] M. Górski, M. Pchałek, W. Radecki (red.), Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2019, SIP Legalis, pkt 2.

[5] W tym zakresie zob. art. 363 P.o.ś.

[6] M. Górski, Art. 157 [w:] M. Górski, M. Pchałek, W. Radecki (red.), Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2019, SIP Legalis, pkt 2.

[7] Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 12 października 2018 r., PN.III.4131.1.133.2018.JP.

[8] Por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. II OSK 1355/14, CBOSA; rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 10 stycznia 2020 r., Nr P-1.4131. 776.2019.AB.

[9] A. Barczak, Reglamentacja emisji [w:] A. Barczak, E. Kowalewska, Zadania samorządu terytorialnego w ochronie środowiska, Warszawa 2015, SIP Lex.

Rada gminy może nakazać ograniczenie hałasu