Prawo Dla Samorządu

Ustawodawca nakazując określić wielkość zwolnienia kompostownikowego proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych nie wskazał w jaki sposób tę proporcję wyliczyć, co oznacza, że w tym zakresie pozostawiono pewną swobodę gminom, co w konsekwencji powoduje, że nie można uznać, że istnieje tylko jeden sposób ustalenia wysokości zwolnienia.

Problematyczne zwolnienie

W wyniku ubiegłorocznej nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach do ustawy został wprowadzony nowy rodzaj zwolnienia z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie z nowym art. 6k ust. 4a rada gminy, w drodze uchwały, zwalnia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych.

Przepis ten – z uwagi na swoją redakcję – w praktyce wiążą się z szeregiem wątpliwości interpretacyjnych. O części z nich pisaliśmy już na łamach naszego Portalu w artykułach „Zwolnienie kompostownikowe w orzecznictwie RIO w Warszawie” oraz „Sposób wyliczenia zwolnienia kompostownikowego”.

Przedmiotowe zagadnienie zostało także poruszone w dwóch niedawnych orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskich, który rozpatrywał skargi na rozstrzygnięcia nadzorcze Regionalnej Izby Obrachunkowej w Zielonej Górze dotyczące uchwał rad gmin w sprawie zwolnień kompostownikowych.

W obu orzeczeniach – wyrok z dnia 30 lipca 2020 roku (sygn. I SA/Go 220/20) oraz 6 sierpnia 2020 roku (sygn. I SA/Go 250/20) – Sąd przedstawił szerokie wywody dotyczące sposobu kształtowania zwolnienia kompostownikowego. Z uwagi na analogiczny stan faktyczny obu spraw oraz tożsame uzasadnienie orzeczenia oba te wyroki zostaną przedstawione łącznie.

Zwolnienie uchwalone przez gminy

W obu sprawach rady gmin uchwaliły na podstawie znowelizowanych przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zwolnienie kompostownikowe postanawiając, że „Zwalnia się w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym. Zwolnienie następuje w części stanowiącej iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz kwoty 9 zł [w drugiej ze spraw: 6zł – przyp. M.K.].”

Zastrzeżenia RIO

W obu przypadkach uchwały rad gmin zostały w przedmiotowym zakresie zakwestionowane przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Zielonej Górze. Zdaniem organu nadzoru „zwolnienie, o którym mowa wyżej dotyczy właściciela nieruchomości, a skorzystanie z tego zwolnienia nie jest uzależnione ani od wybranej metody obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ani, też od ilości mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, metrów powierzchni użytkowej, czy ilości zużytej wody. Jedynym kryterium pozwalającym na gruncie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach na prawidłowe obliczenie kwoty zwolnienia pozostaje odniesienie do proporcji zmniejszenia ogółu kosztów gospodarowania odpadami (bioodpadami) z gospodarstw domowych (jednorodzinnych). Zatem do prawidłowej kalkulacji wielkości zastosowanego zwolnienia częściowego konieczne jest wyliczenie proporcji zmniejszenia kosztów gospodarowania bioodpadami ze wszystkich gospodarstw domowych jednorodzinnych w odniesieniu do pozostałej kwoty opłaty obejmującej odbiór, transport i zagospodarowanie odpadów komunalnych selektywnych i zbieranych oraz odbieranych jako zmieszane z tego rodzaju nieruchomości. Natomiast podmiotem zwalnianym w myśl powołanego wyżej przepisu nie są mieszkańcy nieruchomości, lecz właściciel nieruchomości jednorodzinnej kompostujący bioodpady w kompostowniku przydomowym. [podk. M.K.]”.

Zdaniem RIO „rada gminy zamiast zwolnić w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym - faktycznie obniżyła stawkę tej opłaty za każdego mieszkańca zamieszkującego daną nieruchomość.”

Rozstrzygnięcia RIO zostały zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim. Gminy zarzuciły mu naruszenie art. 6k ust. 4a u.c.p.g. w zw. z art. 91 ust. 1, ewentualnie art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez zastosowanie naruszającego prawo środka nadzoru w postaci stwierdzenia nieważności uchwały.

Szeroka formuła zwolnienia

Zdaniem WSA w Gorzowie Wlkp. obie skargi zasługiwały na uwzględnienie w całości.

Poza sporem w przedmiotowej sprawie pozostaje, że obligatoryjny charakter zwolnienia. Zdaniem Sądu art. 6k ust. 4a ucpg „nie pozostawia gminom prawa decydowania o uldze, lecz nakazuje ją przyznać właścicielom nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostującymi bioodpad. Ulga ma charakter obligatoryjny dla tych, którzy zdecydowali się zagospodarować bioodpady na własnych nieruchomościach w kompostownikach.”

W ocenie Sądu obie metody ustalania zwolnienia kompostownikowego – zarówno przedstawiona w uchwałach przez rady gmin, jak i zaprezentowana w rozstrzygnięciach nadzorczych – pozostają w zgodzie z art. 6k ust. 4a ucpg. Tym samym organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego maja swobodę w wyborze jednego ze sposobów określenia zwolnienia kompostownikowego.

Sąd podkreślił, że ustawodawca posłużył się w znowelizowanej ustawie określeniem zwalnia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalając jednocześnie dyrektywę, w jaki sposób część ta miałaby być ustalona odwołując się do kategorii finansowych (tj. proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych). W obu sprawach gmina wyjaśniła w jaki sposób ustaliła wysokość ulgi wskazując jak zastosowała proporcję (co prawda nie uczyniła tego szczegółowo w uzasadnieniu uchwały – jak słusznie zauważył Sąd nie jest obligatoryjnym elementem uchwał - jednak wyjaśnienie to pojawiło się na etapie postępowania przed Kolegium RIO).

Zdaniem WSA w Gorzowie Wlkp. zakwestionowane uchwały rad gmin – wbrew twierdzeniom w tym zakresie ze strony RIO - jasno określa, kto korzysta ze zwolnienia wprowadzonego uchwałami. Są to właściciele nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym. Określając podmiot zwolnienia w tych uchwałach rady gmin precyzyjnie wskazały kategorię podmiotów zwolnionych.

Jednocześnie Sąd wskazał, że „z uwagi na konieczność obliczenia tego zwolnienia i dokonania go w sposób proporcjonalny do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych, każdy właściciel określonego rodzaju nieruchomości (zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi) spełniający warunki do uzyskania zwolnienia (kompostujący bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym) powinien uzyskać ulgę w takim zakresie, w jakim przyczynia się do obniżenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi. [podkr. M.K.]”.

W ocenie WSA w Gorzowie Wlkp. „nie można uznać za prawidłowy pogląd, że jedynym sposobem jest sposób wskazany przez organ, zgodnie z którym do kalkulacji wielkości zastosowanego zwolnienia częściowego konieczne jest wyliczenie proporcji zmniejszenia kosztów gospodarowania bioodpadami ze wszystkich gospodarstw domowych jednorodzinnych w odniesieniu do pozostałej kwoty opłaty obejmującej odbiór, transport i zagospodarowanie odpadów komunalnych selektywnych i zbieranych oraz odbieranych jako zmieszane z tego rodzaju nieruchomości. Niewątpliwie zaproponowana przez organ nadzoru metoda obliczenia kwoty jest dopuszczalna i uzasadniona. Jednak mając na uwadze powołany przepis art. 6k ust. 4a ustawy u.p.c.g. należy uznać, że to nie jest jedyny sposób obliczenia kwoty częściowego zwolnienia.”.

W konsekwencji zdaniem Sądu obie metody ustalania zwolnienia kompostownikowego – zarówno przedstawiona w uchwałach przez rady gmin, jak i zaprezentowana w rozstrzygnięciach nadzorczych – pozostają w zgodzie z art. 6k ust. 4a ucpg, przy czym każda z nich ma swoje zalety i wady.

Sąd słusznie przy tym zwrócił uwagę, że „Ustawodawca wymaga by zwolnienie nastąpiło proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych. Jednocześnie nie wskazuje w jaki sposób tę proporcję wyliczyć, nie podaje wzoru, danych które winny być przyjęte do kalkulacji, wyliczenia kwoty zwolnienia. Oznacza to, że w tym zakresie pozostawiono pewną swobodę, co w konsekwencji powoduje, że nie można uznać, że istnieje tylko jeden sposób ustalenia wysokości zwolnienia.”

Jednocześnie zwrócono uwagę, że „zwolnienie właściciela nieruchomości z części opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w postaci jednej kwoty w przypadku ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami na podstawie art. 6 j ust. 1 ustawy u.c.p.g. [tj. w oparciu o metodę od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, ilości zużytej wody z danej nieruchomości czy powierzchni lokalu mieszkalnego – przyp. M.K.] nie będzie proporcjonalne do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych i będzie wątpliwą zachętą ekonomiczną.”.

W konsekwencji zdaniem Sądu przyjęte przez RIO stanowisko ma tę wadę, że nie zapewnia proporcjonalnego zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi wytworzonymi przez gospodarstwa domowe, ponieważ w gospodarstwie jednoosobowym zostanie wytworzonych mniej odpadów niż w gospodarstwie np. 5-cio osobowym. Koszt zagospodarowania odpadów w gospodarstwie wieloosobowym będzie zdecydowanie większy niż w gospodarstwie jednoosobowym. Wada ta nie występowałaby, gdyby rada gminy uchwaliła jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego.

Podsumowując Sąd uznał, że rozwiązanie zastosowane przez rady gmin w zakwestionowanych uchwałach nie stanowi naruszenia art. 6k ust.4a u.c.p.g., posiada również uzasadnienie ekonomiczne, ponieważ taka konstrukcja zwolnienia uwzględniająca liczbę mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość w dłuższym czasie przyczyni się do zmniejszenia ilości odpadów w gminach co przełoży się na obniżenie kosztów ich wywozu. Stanowi również zachętę ekonomiczną szczególnie w odniesieniu do gospodarstw wieloosobowych. Tym samym osiągnięte zostanie zamierzenie ustawodawcy, o którym mowa w uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej.

Podsumowanie

Analiza uzasadnień WSA w Gorzowie Wlkp. oraz opisywanego wcześniej orzeczenia WSA w Rzeszowie wskazuje na przyjmowaną przez sądy szeroką wykładnię art. 6k ust. 4a ucpg stanowiącego podstawę do uchwalania zwolnień kompostownikowych.

Należy przy tym przyjąć, iż zwolnienie kwotowe nawiązujące do wybranej uprzednio przez radę gminy metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zdaje się być obarczone mniejszym ryzykiem prawnym.

W obliczu zapowiedzi kolejnych nowelizacji ucpg (Założenia kolejnej nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach) pozostaje pytanie na jak długo stanowiska sądów w tym zakresie pozostaną aktualne.

Jak prawidłowo ustalić zwolnienie kompostownikowe?