Prawo Dla Samorządu

Z ustawy o publicznym transporcie zbiorowym wynika, że zadaniem jednostek samorządu terytorialnego jest organizowanie i finansowanie przewozów o charakterze użyteczności publicznej. Jej przepisy nie są natomiast podstawą do finansowania podmiotów działających jako przewoźnicy „komercyjni”.

Mimo, że zasadnicza część ustawy o publicznym transporcie zbiorowym weszła w życie już w 2011 r. to jej stosowanie wciąż napotyka wiele trudności. Niektóre z nich wynikają z rozbieżności między oczekiwaniami lokalnych społeczności a obowiązkiem stosowania przepisów proceduralnych o zawieraniu umów z operatorami oraz ścisłego przestrzegania ustawowego podziału właściwości między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego (JST). Zwłaszcza w okresie pandemii COVID-19 prowadzi to do poszukiwania elastycznych rozwiązań.

Pomijając kwestię przypadków szczególnych[1], finansowanie przewozów ogólnie dostępnych musi odbywać się w na jeden ze sposobów przewidzianych przepisami ustawy o publicznym transporcie zbiorowym[2] (dalej: u.p.t.z.). Może to nastąpić w trybach konkurencyjnych[3], w drodze bezpośredniego powierzenia albo poprzez samorządowy zakład budżetowy. W pierwszych dwóch przypadkach prowadzi to do zawarcia umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego i uzyskania przez drugą stronę (tj. przedsiębiorcę) statusu operatora.

Możliwość przeprowadzenia postępowania lub zawarcia umowy (a więc pozostawiając na uboczu kwestię samorządowego zakładu budżetowego) jest co do zasady obwarowana obowiązkiem wcześniejszego opublikowania ogłoszenia wstępnego (z półrocznym lub rocznym wyprzedzeniem)[4]. Działania te muszą ponadto odbywać się wyłącznie w ramach właściwości organizatora, określonej zgodnie z art. 7 u.p.t.z.

W konsekwencji w obowiązującym stanie prawnym niedopuszczalne jest zawarcie między gminą a przewoźnikiem umowy, której przedmiotem byłoby wykonywanie publicznego transportu zbiorowego, ale z pominięciem ww. ograniczeń lub bez zamiaru uczynienia przewozów objętych kontraktem przewozami o charakterze użyteczności publicznej. Wskazują na to różnorodne stanowiska Regionalnych Izb Obrachunkowych. Przykładowo w wystąpieniu pokontrolnym RIO w Poznaniu z dnia 9 stycznia 2020 r.[5] wprost wskazano, że gmina nie mogła finansować tzw. przewozów komercyjnych, gdyż nie znajduje to oparcia w przepisach u.p.t.z. Izba sygnalizowała przy tym obowiązek respektowania ustawowego podziału właściwości między poszczególnych organizatorów[6]. Natomiast RIO w Łodzi[7] podkreśliło konieczność przestrzegania obowiązku publikowania ogłoszeń wstępnych, wymaganych zarówno przepisami u.p.t.z., jak i unijnego rozporządzenia 1370/2007[8].

Nieco inne zasady rządzą realizowaniem przewozów z wykorzystaniem samorządowego zakładu budżetowego (m.in. w zakresie braku obowiązku publikowania ogłoszenia wstępnego). Jest to jednak temat na inne opracowanie.

Podsumowując – gmina jako organizator publicznego transportu zbiorowego w przypadku decyzji o zleceniu (powierzeniu) świadczenia usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego jest zobowiązana do przestrzegania przepisów u.p.t.z. Musi bowiem uwzględnić konstytucyjną zasadę legalizmu i wynikający z niej obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa.

[1] O których stanowi np. art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe (Dz. U. z 2020 r., poz. 8).

[2] Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 2475 ze zm.).

[3] Tj. trybach ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1843 ze zm.) albo ustawy z dnia 21 października 2016 r. o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1528 ze zm.).

[4] Art. 23 ust. 1 u.p.t.z., który nie dotyczy sytuacji związanych z zakłóceniem lub ryzykiem zakłócenia świadczenia usług przez operatora.

[5] Wystąpienie pokontrolne RIO w Poznaniu z dnia 9 stycznia 2020 r., WK-0911/33/2019, s. 5-6, bip.poznan.rio.gov.pl [dostęp: 3.09.2020 r.].

[6] W odniesieniu do tej kwestii zob. również wyjaśnienia Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu z dnia 26.01.2016 r., P.WR.54.4.2016, old-bip.wroclaw.rio.gov.pl [dostęp: 3.09.2020 r.].

[7] Protokół z kontroli kompleksowej przeprowadzonej w Gminie Wieluń, 5 lipca – 9 października 2018 r., s. 171-173, bip.lodz.rio.gov.pl [dostęp: 3.09.2020 r.].

[8] Rozporządzenie (WE) Nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczące usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70.

Gmina nie może dowolnie finansować przewoźników