Prawo Dla Samorządu

Stanowisko dotyczące zasad funkcjonowania w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (BDO) związków międzygminnych realizujących zadania z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi dowodzi całkowitego braku zrozumienia istoty związku i mechanizmów jego funkcjonowania

Związki międzygminne w systemie gospodarowania odpadami komunalnymi

Od samego początku wdrażania nowego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi (tzw. rewolucji śmieciowej) zainicjowanego ustawą nowelizującą z dnia 1 lipca 2011 roku ustawodawca szczególną uwagę poświęcał związkom międzygminnym realizującym zadania z zakresu gospodarki odpadami. Już w 2011 roku uznano, że dla prawidłowego funkcjonowania w systemie odpadowym związków międzygminnych niewystarczające są ogólne przepisy ustrojowe zawarte w ustawie o samorządzie gminnym. Do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach [dalej: UCPG] wprowadzono kilka dodatkowych przepisów mających na celu jednoznaczne określenie pozycji związków międzygminnych.

UCPG jednoznacznie stanowi, że w razie wykonywania przez związek międzygminny zadań, o których mowa w art. 3 ust. 2, określone w ustawie prawa i obowiązki organów gminy, w tym uchwalanie aktów prawa miejscowego, wykonują właściwe organy tego związku. Przepis ten wyraźnie nawiązuje do art. 64 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym [dalej: USG], zgodnie z którym prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku. Należy przy tym podkreślić, że zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym związek międzygminny stanowi odrębną od gmin członkowskich osobę prawną oraz że wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność.

Z powyższych przepisów wynika, że ilekroć mowa w UCPG o gminie należy przez to odpowiednio rozumieć także związki międzygminne realizujące przekazane im statutowo zadania publiczne związane z gospodarką odpadami komunalnymi. Podobnie ilekroć w ustawie mowa jest o organach gminy (o wójcie czy radzie gminy) należy przez to odpowiednio rozumieć organy związku (zgromadzenie związku – odpowiednik rady gminy oraz zarząd związku – odpowiednik wójta).

Ustawa wyraźnie wskazuje także, że w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że w przypadku przejęcia przez związek międzygminny zadań gminy, o których mowa w art. 3 ust. 2, w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które stanowią dochód związku międzygminnego uprawnienia organów podatkowych przysługują zarządowi związku międzygminnego.

Do związków odpowiednio stosuje się także art. 6qa ust. 1 dotyczący możliwości zawierania porozumień z organami egzekucyjnymi.

UCPG przewiduje także, że w przypadku przejęcia przez związek międzygminny zadań gminy, o których mowa w art. 3 ust. 2 w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowią dochód związku międzygminnego w całości lub w części odpowiednio do zakresu przejętych zadań.

Związek ponosi także odpowiedzialność administracyjnoprawną za naruszenie przepisów, o których mowa w art. 9z ustawy – w tym za nieprzekazywanie sprawozdań w terminie, za przekazywanie sprawozdań nierzetelnych czy za nieosiąganie poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów komunalnych – w przypadku gdy dany obowiązek powinien być wykonany przez związek międzygminny.

UCPG zawiera także niektóre rozwiązania dedykowane wyłącznie związkom międzygminnym. Mogą one – w przeciwieństwie do gmin –dodatkowo stosować kryteria różnicujące stawki opłaty odrębnie dla gmin wchodzących w skład tego związku, jeżeli jest to uzasadnione kosztami odbierania i gospodarowania odpadami komunalnymi w poszczególnych gminach lub warunkami miejscowymi. Rozwiązanie to ma charakter fakultatywny. W przypadku jego niezastosowania zgromadzenie związku uchwala jedną stawkę obowiązującą na jego cały terenie (na terenie wszystkich gmin członkowskich).

Wyjaśnienia dotyczące BDO

W świetle powyższej stosunkowo rozbudowanej regulacji ustawowej dotyczącej związków międzygminnych w systemie gospodarowania odpadami komunalnymi niezwykle dziwić mogą wyjaśnia „W jaki sposób związki międzygminne powinny składać sprawozdanie z realizacji zadań, z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi w systemie BDO?” dostępne na stronie internetowej realizowanej przez Instytut Ochrony Środowiska-Państwowy Instytut Badawczy we współpracy z Ministerstwem Klimatu.

Wskazano w nich, że „W ramach modułu systemu BDO dedykowanego dla wójtów, burmistrzów i prezydentów miast do weryfikacji i sporządzania sprawozdań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi zrealizowana została funkcja, która umożliwi związkom międzygminnym realizowanie ich obowiązków z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi. Zgodnie z przyjętą koncepcją działania systemu BDO, użytkownik zalogowany do systemu, aby realizować czynności musi najpierw wybrać podmiot w imieniu, którego będą wykonywane operacje w systemie. Użytkownik związku międzygminnego będzie miał możliwość złożenia sprawozdania za każdą gminę względem, której nadane mu zostaną uprawnienia użytkownika głównego. Przy tworzeniu nowego sprawozdania, użytkownik związku międzygminnego będzie miał możliwość wprowadzenia informacji, że sprawozdanie wypełniane jest przez związek międzygminny (zaznaczenie checkbox-a) oraz wskazania związku międzygminnego, który realizuje obowiązek sprawozdawczy za daną gminę (rysunek poniżej). Po wybraniu gminy użytkownik związku międzygminnego będzie miał również możliwość weryfikacji sprawozdań podmiotów, które zostały zaadresowane na daną gminę. [podkr. M.K.]”.

Wskazano również, że „związek międzygminny w celu sporządzenia i/lub złożeniem sprawozdania za daną gminę powinien uzyskać dostęp do konta tej gminy w systemie BDO. Dostęp do konta może być nadany w formie następujących uprawnień:

Użytkownik główny
Użytkownik podrzędny. [podkr. M.K.]”.

Wyjaśniono także, że „Gmina może nadać uprawnienia użytkownika podrzędnego użytkownikowi związku międzygminnego, co pozwoli na przygotowanie sprawozdania przez związek międzygminny. Przygotowane w ten sposób sprawozdanie będzie mogło być wysyłane samodzielnie przez użytkownika gminy, który posiada uprawnienia głównego użytkownika [podkr. M.K.]”.

Ocena stanowiska

Powyższe stanowisko pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami USG oraz UCPG Stanowi ono jednocześnie jaskrawy dowód braku zrozumienia istoty związku międzygminnego.

Gminy przystępując do związku międzygminnego przenoszą na jego rzecz realizację określonych zadań publicznych, które związek realizuje we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Zadania te – w tym osiąganie określonych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów komunalnych – stają się zadaniami związku ze wszystkimi tego konsekwencjami. Związek staje się zatem odpowiedzialny za osiąganie określonych poziomów przez siebie i do składania w tym zakresie sprawozdań. Nie działa zatem w imieniu gmin członkowskich na podstawie jakichkolwiek upoważnień udzielanych jego organom przez organy gminy. Związek pod tym względem jest podmiotem równorzędnym gminie i w równorzędny sposób powinien być traktowany, także na gruncie BDO.

Brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do przyjmowania, że związek międzygminny ma obowiązek atomizować sposób realizacji swoich zadań i odnosić je odrębnie do poszczególnych gmin członkowskich. Innymi słowy obowiązek osiągania przez związek poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów komunalnych powinien być liczony dla całego związku (jako całości), a nie dla poszczególnych gmin członkowskich. Podobnie sprawozdania winny być składane przez związek jako całość (jedno sprawozdanie) a nie z rozbiciem na poszczególne gminy jako zbiór jednostkowych sprawozdań.

Przyjęcie odmiennej interpretacji mogłoby skutkować odpowiedzialnością administracyjnoprawną ze strony związku za nieosiągnięcie określonych poziomów dla poszczególnych gmin, pomimo osiągnięcia poziomów przez cały związek.

Co więcej prezentowane wyjaśnienia oznaczają, że pozycja związku determinowana jest decyzją organu wykonawczego gminy, który może przyznać związkowi dwa odmienne poziomy uprawnień. Przyznanie statusu „użytkownika podrzędnego” oznacza tym samym pozbawienie związku możliwości samodzielnego złożenia sprawozdania mimo ciążących na związku w tym zakresie obowiązków oraz grożącej związkowi odpowiedzialności za niezłożenie sprawozdania lub złożenie go w sposób nierzetelny.

Podsumowanie

Wyjaśnienia „W jaki sposób związki międzygminne powinny składać sprawozdanie z realizacji zadań, z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi w systemie BDO?” stanowią przykład dostosowywania konstrukcji ustrojowych do potrzeb sprawozdawczości. Tymczasem to systemy sprawozdawcze winny być dostosowane do konstrukcji ustrojowych wynikających z ustaw. Powyższe wyjaśnienia – jak również sam system BDO – wymagają pilnej zmiany i dostosowania do obowiązujących przepisów z uwzględnieniem specyfiki i charakteru związków międzygminnych.

Związki międzygminne a BDO