Prawo Dla Samorządu

XXX rocznica reformy samorządowej to doskonała okazja do próby całościowej oceny wprowadzonych zmian oraz zasygnalizowania kierunków dalszej ewolucji samorządu

W maju br. upływa 30 rocznica reformy samorządu terytorialnego w Polsce. Stanowi to dobrą okazję do dokonania podsumowań dorobku samorządu terytorialnego, który per saldo ocenić należy poza wszelką wątpliwością pozytywnie, ale także okazję do dokonania oceny trafności przyjętych wówczas rozwiązań legislacyjnych oraz konsekwencji wprowadzanych, licznych, nie zawsze w sposób uporządkowany, zmian.

Wielokrotnie już, także przy okazji poprzedniego jubileuszu 25-lecia, wskazywałem na potrzebę uporządkowania samorządowych regulacji ustrojowych, a zwłaszcza ujęcia ich w jednym akcie prawnym o randze kodeksowej. Umożliwić powinno to nie tylko ujednolicenie całości regulacji dotyczących funkcjonujących na trzech poziomach samorządów, bez racjonalnego uzasadnienia uregulowanych w odrębnych ustawach, w istocie w znacznej mierze powielających zapisy pierwotnie zawarte w ustawie o samorządzie terytorialnym (dziś ustawie o samorządzie gminnym). W kodeksie należałoby zawrzeć wszystkie kwestie włącznie z regulacjami objętymi ustawami ustrojowymi, umożliwiając nie tylko ich ujednolicenie, ale także kontrolowanie dokonywanych w przyszłości zmian, zapewnienie spójności regulacji oraz odpowiedniego ich poziomu merytorycznego. Skutkować to powinno ujednoliceniem zarówno interpretacji, jak i stosowania prawa, nie tylko przez samorząd terytorialny, ale także przez organy nadzoru i sądownictwo administracyjne.

Prace kodyfikacyjne stanowić mogłyby dobrą okazję do zweryfikowania licznych wątpliwości nie tylko interpretacyjnych, ale także wątpliwości co do trafności przyjętych rozwiązań. Celem przykładu tylko wymienić można by tutaj istotne wątpliwości dotyczące ograniczeń sprawowania mandatu przedstawicielskiego, zwłaszcza w kontekście niesprecyzowanych przez prawodawcę przesłanek wygaśnięcia mandatu, co skutkuje przecież jego utratą z mocy prawa. Należałoby także powrócić do pogłębionych analiz zasadności ograniczania kadencyjności organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego (dalej: JST), czy kształtowania przez rząd wysokości wynagrodzeń organów wykonawczych JST, a także kwestii bardziej ogólnych, takich jak zapewnienie JST konstytucyjnie gwarantowanej wysokości dochodów na poziomie adekwatnym do skali prowadzonych zadań.

Wydaje się, że na poziomie regulacji konstytucyjnych przyjęto w 1997 r. rozwiązania odpowiadające wymogom określonym w Europejskiej Karcie Samorządu Lokalnego[1], zapewniając w Konstytucji funkcjonowanie samorządu co najmniej na poziomie gminy, ograniczając sprawowanie nadzoru nad samorządem wyłącznie do legalności i to sprawowanego przez konstytucyjnie wskazane podmioty tj. Prezesa Rady Ministrów, wojewodów oraz regionalne izby obrachunkowe. Sprawą istotną jest, że w Konstytucji nie przewidziano ani możliwości poszerzania katalogu kryteriów sprawowania nadzoru, ani katalogu organów sprawujących nadzór (pomijam w tym miejscu inne aspekty uregulowane Konstytucją).

Konstytucyjne standardy stawiają wysokie wymagania przed ustawodawcą, który nie zawsze potrafił im sprostać już choćby formułując nazbyt rygorystyczne, nieadekwatne do naruszeń prawa środki nadzoru, niezapewniające spełnienia standardu proporcjonalności do chronionych wartości. Wobec braku regulacji konstytucyjnych to w ramach regulacji ustawowych należało uregulować wszelkie kwestie zapewnić mające spójność działań państwa oraz samorządu terytorialnego. Dotyczy to realizacji zadań samorządowi powierzonych (tzw. zadań zleconych), wymagających uwzględniania przez samorządy kształtowanej przez państwo polityki, czy zapewniania określonych świadczeń na porównywalnym, bądź przynajmniej minimalnym poziomie na obszarze całego kraju. Wymaga to zapewnienia państwu wpływu na realizację zadań przez samorządy działające przecież na trzech poziomach.

Postulowane działania legislacyjne wymagają rozwagi, a przede wszystkim ustalenia stanu już obowiązujących regulacji i dopiero w tym kontekście podjęcia uporządkowanych działań legislacyjnych w różnych, licznych obszarach, także komplementarnych do szerokorozumianego prawa samorządowego. Uregulowania wymagałyby m.in. sposoby kształtowania polityki państwa w takich materiach, jak np. gospodarowanie przestrzenią, energetyka, ochrona środowiska i inne obszary, nie w aktach o charakterze wewnętrznym, lecz w aktach stanowiących źródła prawa powszechnie obowiązującego, uporządkowanie źródeł prawa miejscowego, zweryfikowanie oraz doprecyzowanie dopuszczalnych zasad współdziałania samorządu i wielu innych istotnych kwestii.

Jedną z nich jest także nadzór nad samorządem terytorialnym. Konstytucyjnie przewidziany, zamknięty katalog organów nadzoru nie pozwala na sprawowanie nadzoru nad samorządem przez jakiekolwiek inne organy. W praktyce legislacyjnej spotkać można jednak regulacje pozwalające na wkraczanie w działania samorządu, również te podejmowane w ramach swobody realizacji zadań (tzw. zadania własne), przez inne organy. Nawet w ustawach samorządowych zawarto regulacje przewidujące uruchamianie działań nadzorczych przez organy nie będące organami nadzoru. Celem przykładu wskazać można choćby kompetencję do zawieszania organów gminy oraz ustanowienia zarządu komisarycznego, co następuje na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Organ ten przesądza o tym, czy w ogóle wszczęte będzie postępowanie nadzorcze, które zakończone może być zastosowaniem tak drastycznego środka nadzoru.

Inną sprawą o znaczeniu ustrojowym jest sukcesja tak publiczno, jak i prywatnoprawna na wypadek dokonywania zmian w podziale terytorialnym kraju, a nade wszystko kształtowania przesłanek i trybu dokonywania zmian w podziale terytorialnym, z poszanowaniem konstytucyjnych wartości określonych w art. 15 i 16 Konstytucji.

Nie sposób wyczerpać katalogu spraw wymagających zweryfikowania na łamach niniejszego opracowania. Już samo jego określenie, a następnie przegląd możliwych rozwiązań i wreszcie dokonanie wyboru rozwiązań najlepszych z punktu widzenia rozwoju samorządu, a więc przede wszystkim z punktu widzenia mieszkańców danego terenu wymaga zapewnienia im i ich reprezentacjom, zwłaszcza organizacjom samorządowym możliwości nie tylko wypowiedzenia się w tych kwestiach, ale zapewnienia im rzeczywistego wpływu na dokonywane wybory. Trudno jest być tutaj optymistą, ale pozwolę sobie wyrazić nadzieję, że przy okazji kolejnego, 35 jubileuszu, będziemy mogli dokonać oceny owoców tak przeprowadzonych prac.

[1] Europejska Karta Samorządu Lokalnego przyjęta przez Stałą Konferencję Gmin i Regionów Europy przy Radzie Europy w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (dalej: EKSL lub Karta), ratyfikowana przez Polskę w roku 1993 (Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 608).

XXX rocznica reformy samorządowej - próba oceny