Przyznana organom wykonawczym gmin kompetencja do określania szczególnych form udzielania pomocy dla lokalnej społeczności na potrzeby zapewnienia ochrony w sytuacji kryzysowej budzi wiele wątpliwości prawnych.
Konieczność przeciwdziałania rozprzestrzeniania się koronawirusa wymusiła wprowadzenie szczególnych rozwiązań prawnych, umożliwiających podejmowanie działań minimalizujących zagrożenie dla zdrowia publicznego. Wskutek tego w dniu 8 marca 2020 r. weszła w życie ustawa o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych[1], która zmieniła regulacje aż piętnastu ustaw.
Powyższa sytuacja nie pozostała bez wpływu także na działalność jednostek samorządu terytorialnego. W ustawie przyznano organom wykonawczym gmin kompetencje do wydawania przepisów porządkowych w tym zakresie. Zgodnie z art. 24 pkt 2 ustawy o COVID-19, który znowelizował ustawę o zarządzaniu kryzysowym dodając do niej art. 21b ust. 1 w brzmieniu[2]: „Na potrzeby zapewnienia ochrony lokalnej społeczności w sytuacji kryzysowej lub możliwości wystąpienia sytuacji kryzysowej wójt, burmistrz, prezydent miasta określa szczególne formy udzielania pomocy dla lokalnej społeczności”. Powyższy przepis budzi szereg wątpliwości. W pierwszej kolejności należy wskazać na jego stosunek do ogólnej regulacji zawartej w art. 40 i 41 ustawy o samorządzie gminnym[3]. Nie jest jasne czy przywołaną regulację należy traktować jako lex specialis do przepisów u.s.g., czy jako odrębny akt, wyłączony spod ogólnej regulacji ustanowionej dla podejmowania przepisów porządkowych. W związku z tym pojawia się także pytanie czy organy wykonawcze gmin mogą wydawać w tym zakresie także akty porządkowe na podstawie art. 41 ust. 2 u.s.g., czy wyłącznie akty wydane na podstawie art. 21b ust. 1 ustawy o zarządzaniu kryzysowym.
Pierwsze gminy już skorzystały z przyznanych uprawnień i wydały akty porządkowe. Przykładowo, Wójt Gminy Boćki czasowo zawiesił handel na targowisku[4]. Z kolei Burmistrz Nowego Tomyśla wprowadził zdecydowanie szerszą regulację, obejmującą m.in. zakaz organizowania imprez kulturalnych i sportowych z udziałem społeczeństwa czy wstępu do określonych budynków[5]. Należy jednak zauważyć, że powyższe akty – mimo, że dotyczą tej samej kwestii (regulują zakazy związane z przeciwdziałaniem rozprzestrzenianiu się COVID-19) – zostały wydane na podstawie innych ustaw i w innym trybie. Zarządzenie Wójta Gminy Boćki zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 11 i art. 30 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 24 pkt 2 ustawy o COVID-19, natomiast zarządzenie Burmistrza Nowego Tomyśla wydano wyłącznie na podstawie art. 41 ust. 2 u.s.g. Jednocześnie, pierwszy z aktów nie podlegał zatwierdzeniu przez radę gminy, natomiast drugi został zatwierdzony w drodze uchwały[6]. Oznacza to, że pierwsze z przywołanych zarządzeń stanowi odrębny rodzaj aktu, wydawany na podstawie ustawy o zarządzaniu kryzysowym (znowelizowanej ustawą o COVID-19) i niewymagający zatwierdzenia, natomiast drugi z nich jest typowym aktem porządkowym.
Istotne wątpliwości budzi zarządzenie Burmistrza Nowego Tomyśla, które ze względu na przywołaną w nim podstawę prawną należy zakwalifikować jako typowy akt prawa miejscowego o charakterze porządkowym. Akty porządkowe, zgodnie z art. 40 ust. 3 u.s.g., muszą spełniać określone cechy. Po pierwsze, mogą być wydawane wyłącznie w zakresie „nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących”. Przedmiotowa materia została uregulowana w art. 21b ust. 1 ustawy o zarządzaniu kryzysowym, więc ta przesłanka nie została spełniona. Po drugie, przepisy porządkowe wydawane są w celu ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Jak podkreśla się w orzecznictwie, chodzi tutaj o „normowanie sytuacji lokalnych o charakterze szczególnym, nadzwyczajnym, co do których brak regulacji przepisami ogólnopaństwowymi”[7]. Zagrożenie rozprzestrzeniania się koronawirusa nie jest sprawą lokalną (raczej ponadpaństwową). Z tego powodu podejmowane zarządzeń porządkowych w tym zakresie na podstawie art. 41 ust. 2 u.s.g. wywołuje poważne zastrzeżenia.
Opisana sytuacja obrazuje, że organy samorządowe w sposób niejednolity korzystają z przyznanych im uprawnień. Powyższe jest wynikiem lakonicznej regulacji ustawowej, która budzi wątpliwości co do tego czy stanowi ona lex specialis do ogólnej regulacji zawartej w art. 40 i 41 u.s.g., czy może wprowadza nowy rodzaj aktu porządkowego, który jest wyłączony z ogólnych uregulowań zawartych w ustawie samorządowej (np. nie dotyczy go obowiązek zatwierdzania). Należy również zwrócić uwagę na brak analogicznej regulacji w odniesieniu do pozostałych jednostek samorządowych. Wyłącznie organom wykonawczym gmin przyznano kompetencje do stanowienia aktów określających szczególne formy udzielania pomocy dla społeczności.
Organy samorządowe wprowadzając specjalne regulacje prawne na czas trwania sytuacji kryzysowej muszą także pamiętać o obowiązku respektowania innych przepisów powszechnie obowiązujących. Regulacje lokalne nie mogą być sprzeczne z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie wyższych. Uprawnienia przyznane w tym zakresie nie pozwalają np. na samodzielne wyznaczanie przez organy wykonawcze gmin kar grzywny za naruszenie ustanowionych przepisów. W tej sytuacji, podobnie jak w przypadku pozostałych aktów porządkowych, organy mogą jedynie odsyłać do trybu i zasad określonych w prawie o wykroczeniach.
Stworzenie regulacji prawnych w tym zakresie może budzić istotne wątpliwości prawne. W tym zakresie służymy merytorycznym wsparciem.
[1] Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374); dalej jako: ustawa o COVID-19.
[2] Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1398 z późn. zm.).
[3] Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.), dalej jako: u.s.g.
[4] Zarządzenie nr 11/2020 Wójta Gminy Boćki z dnia 18 marca 2020 r. w sprawie przeciwdziałania rozprzestrzenianiu się wirusa COVID-19 poprzez czasowe zawieszenie handlu na targowisku w Boćkach (Dz. Urz. Woj. Podlaskiego z 2020 r. poz. 1591).
[5] Zarządzenie porządkowe nr 257/2020 Burmistrza Nowego Tomyśla z dnia 12 marca 2020 r. w sprawie wprowadzenia przepisów porządkowych, związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 oraz innych chorób zakaźnych na terenie Gminy Nowy Tomyśl (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego z 2020 r. poz. 2781).
[6] Uchwała nr XXI/256/2020 Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie zatwierdzenia zarządzenia porządkowego nr 257/2020 Burmistrza Nowego Tomyśla z dnia 12marca 2020 r. w sprawie wprowadzenia przepisów porządkowych, związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 oraz innych chorób zakaźnych na terenie Gminy Nowy Tomyśl (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego z 2020 r. poz. 2781).
[7] Wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 czerwca 2014 r., III SA/Łd 355/14, LEX nr 1550316.
Maria Jędrzejczak