Prawo Dla Samorządu

Zdaniem Ministerstwa Klimatu ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zawiera przepisu, który by obligatoryjnie zobowiązywał radę gminy do objęcia jakiejkolwiek kategorii nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne zorganizowanym przez gminę systemem odbioru odpadów komunalnych

Spór dotyczący nieruchomości mieszanych i letniskowych

Ubiegłoroczna nowelizacja ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wywołała dyskusje na temat statusu nieruchomości niezamieszkanych i letniskowych w gminnym systemie gospodarowania odpadami komunalnymi. Doprowadziło to do formułowania przez niektóre organy stanowiska zgodnie z którym nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe obligatoryjnie objęte są zorganizowanym przez gminę systemem odbioru odpadów (por. M. Kiełbus, Czy nieruchomości letniskowe są obowiązkowo objęte odbiorem odpadów przez gminę?).

Styczniowe stanowisko Ministerstwa Klimatu

Ciekawe stanowisko w tym zakresie zaprezentowało Ministerstwo Klimatu w piśmie z dnia 22 stycznia 2020 roku adresowanym do Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie. Ministerstwo słusznie wskazało, iż objęcie zorganizowanym przez gminy systemem odbioru odpadów komunalnych nieruchomości niezamieszkanych jest fakultatywne i zależy od decyzji rady gminy. Uchwała ta może dotyczyć wszystkich właścicieli nieruchomości niezamieszkanych lub właścicieli określonych nieruchomości, w szczególności nieruchomości na których jest prowadzony określony rodzaj działalności. Ministerstwo słusznie podkreśliło przy tym, że „ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zawiera przepisu, który by obligatoryjnie zobowiązywał radę gminy do objęcia jakiejkolwiek kategorii nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, taką uchwałą [wytł. M.K.]”. Powyższa teza zdaniem Ministerstwa dotyczy także tzw. nieruchomości mieszanych (nieruchomości w części stanowiące nieruchomość zamieszkaną, a w części nieruchomość niezamieszkaną, w której powstają odpady komunalne). W przypadku takiej nieruchomości część zamieszkana obligatoryjnie objęta jest systemem gminnym, zaś w przypadku części niezamieszkanej objęcie systemem gminnym uzależnione jest od decyzji rady gminy.

Zdaniem Ministerstwa przepisy dotyczące obliczania opłat dla całej tego typu nieruchomości, jak również przepisy dotyczące udzielania zamówień publicznych na odbiór z nich odpadów znajdują zastosowanie dopiero po podjęciu przez radę gminy uchwały na podstawie art. 6c ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ministerstwo jednoznacznie wskazało, że „stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, są powiązane z podjęciem uchwały o objęciu tych nieruchomości systemem zorganizowanym przez gminę, na podstawie art. 6c ust. 2. Jeżeli zatem taka uchwała nie została podjęta, bezcelowe jest określenie wysokości stawki opłaty za odpady odbierane przez system zorganizowany przez gminę w odniesieniu do tych nieruchomości. To samo odnosi się do odbierania odpadów części nieruchomości na której nie zamieszkują mieszkańcy, w przypadku nieruchomości mieszanych”.

Regulacja szczególna dotycząca nieruchomości mieszanych

Ustawowy wyjątek dotyczący nieruchomości mieszanych dotyczy braku dobrowolności po stronie ich właścicieli w zakresie przystępowania (w części niezamieszkanej) do zorganizowanego przez gminę systemu odbioru odpadów komunalnych. Wyjątek ten jednak znajduje zastosowanie dopiero wówczas, gdy rada gminy podejmie decyzję o objęciu tej kategorii nieruchomości swoim systemem odbioru odpadów.

Nieruchomości letniskowe

Ministerstwo Klimatu wskazało, iż zaprezentowany w analizowanym piśmie sposób wykładni przepisów znowelizowanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach znajduje również zastosowanie do nieruchomości na której znajduje się domek letniskowy, i innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Zdaniem Ministerstwa „na podstawie art. 6j ust. 3a i 3b nieruchomości, na których są świadczone usługi hotelarskie albo nieruchomości, na których znajduje się domek letniskowy, lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe – niemniej u podstaw zastosowania tych przepisów tkwi również podjęcie uchwały o objęciu tych nieruchomości systemem odbierania odpadów komunalnych zorganizowanym przez gminę. [wytł. M.K.]”

Wcześniejsze stanowisko Ministerstwa Środowiska

Analizowane stanowisko Ministerstwa Klimatu prezentuje konsekwentnie linię interpretacyjną prezentowaną wcześniej przez Ministerstwo Środowiska. Ministerstwo to już wiele lat temu wskazało, że „Ustawa nie definiuje pojęcia domku letniskowego oraz nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. W związku z powyższym pojęciom tym należy nadać znaczenie przyjęte w języku potocznym. Domki letniskowe nie służą do zaspokajania podstawowych potrzeb mieszkaniowych, tylko do celów związanych z wypoczynkiem. Inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe stanowią dosyć otwartą kategorię nieruchomości, o zaliczeniu do której decydują pełnione funkcje [wytł. M.K.]”. Zdaniem Ministerstwa „Zasadniczo nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, nie są wykorzystywane do zamieszkiwania, tylko w celu czasowego przebywania w związku z wypoczynkiem. Dlatego też są zaliczane do kategorii nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, ale powstają na nich odpady komunalne. Istotne jest tu nie przeznaczenie nieruchomości (np. w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego), tylko faktyczne funkcje, jakie pełnią, faktyczny sposób ich wykorzystania. Jeżeli nieruchomości te są wykorzystywane w celu zamieszkiwania – wówczas podpadają pod kategorię nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w stosunku do których gmina jest obowiązana zorganizować odbieranie odpadów komunalnych. W takim też przypadku właściciel nieruchomości jest obowiązany ponosić opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi wg stawek określonych dla nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, a nie stawkę ryczałtową. Istotny dla powstania tego obowiązku jest bowiem stan faktycznego zamieszkiwania.”.

Ministerstwo jednoznacznie wskazało wówczas, że „Ponieważ nieruchomości z domkami letniskowymi i inne wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe zasadniczo stanowią nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, od woli rady gminy zależy objęcie ich zorganizowanym przez gminę systemem odbierania odpadów komunalnych lub nie. Jeżeli rada gminy podejmie na podstawie art. 6c ust. 2 uchwałę obejmującą te nieruchomości – jest obowiązana także uchwalić ryczałtową stawkę opłaty dla takich nieruchomości. Jeżeli rada gminy takiej uchwały nie podejmie – właściciele tych nieruchomości są obowiązani do pozbywania się odpadów komunalnych zgodnie z zasadami określonymi w art. 6 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – poprzez zawarcie umowy z podmiotem uprawnionym do odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. [wytł. M.K.]”.

Zaskakujące stanowisko NSA

W sporze dotyczącym nieruchomości letniskowych przywoływany jest niekiedy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 roku (sygn. II OSK 1418/15) dotyczący regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach uchwalonego przez radę gminy w lutym 2014 roku. Dotyczy on zatem stanu prawnego obowiązującego na dzień podjęcia przedmiotowej uchwały. Zdaniem Sądu „pojęcie: "nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy", w kontekście konieczności zorganizowania odbioru odpadów komunalnych, należy wiązać z faktycznym jej zamieszkiwaniem, a nie odwoływać się do wąskiego rozumienia terminu "zamieszkiwania", jakie przypisuje się mu na gruncie Kodeksu cywilnego.”. W ocenie NSA prezentowanej w tym wyroku „Stylizacja normatywna art. 6c ust. 1 i ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach prowadzi do wniosku, że zamiarem ustawodawcy nie było utożsamianie nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, wyłącznie z nieruchomościami zamieszkałymi stale. Chodzi o to, aby wszystkie nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, choćby robili to nieregularnie, wchodziły w zakres abstrakcyjnego pojęcia "nieruchomości zamieszkanych", w przeciwieństwie do tych, na których nie mieszkają mieszkańcy, a powstają odpady komunalne.”.

Stanowisko Sądu uznać należy za niezwykle kontrowersyjne, zwłaszcza w kontekście późniejszych zmian ustawowych. Zdaje się ono pomijać szereg istotnych kwestii o charakterze systemowym.

Podsumowanie

Należy w pełni podzielić stanowisko prezentowane w przedmiotowej sprawie przez Ministerstwo Klimatu. Objęcie nieruchomości mieszanych i nieruchomości letniskowych zorganizowanym przez gminę systemem odbioru odpadów komunalnych pozostawiono decyzji rady gminy, Żaden przepis nie daje podstaw do formułowania tezy o obligatoryjnym odbiorze odpadów przez gminę z tego typu nieruchomości.

Co do charakteru nieruchomości letniskowych kluczowym argumentem o zaliczeniu ich do nieruchomości niezamieszkanych jest obecnie art. 6c ust. 2c znowelizowanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Stanowi on, że przystąpienie właściciela nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, z wyłączeniem właściciela nieruchomości, o której mowa w art. 6j ust. 3b (nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe), do zorganizowanego przez gminę systemu gospodarowania odpadami komunalnymi jest dobrowolne i następuje na podstawie zgody właściciela nieruchomości wyrażonej w formie pisemnej. Gdyby zatem nieruchomości letniskowe nie zależały do kategorii nieruchomości niezamieszkanych wyłączenie zawarte w tym przepisie byłoby całkowicie błędne.

Należy mieć nadzieję, że stanowisko Ministerstwa Klimatu – mimo, że formalnie niewiążące – będzie brane pod uwagę przez organy administracji publicznej, zwłaszcza przez organy nadzoru nad działalnością organów samorządu terytorialnego.

Nieruchomości mieszane i letniskowe w stanowiskach Ministerstwa