Prawo Dla Samorządu

Charakterystyczne dla okresu przedświątecznego inicjatywy wprowadzania w gminach zakazów lub ograniczeń w zakresie używania, sprzedaży lub organizowania pokazów z wykorzystaniem wyrobów pirotechnicznych jedynie pozornie znajdują podstawę prawną, wykraczając w rzeczywistości poza kompetencje prawodawcze organów gminy.

Małymi krokami zbliża się koniec roku. Można spodziewać się, że przygotowaniom towarzyszącym pożegnaniu starego i przywitaniu nowego roku towarzyszyć będzie - wzorem ostatnich lat – rozgorzała dyskusja o sposobie celebrowania zmiany daty w naszych kalendarzach. Część społeczeństwa - tak w Polsce, jak i na świecie - coraz głośniej wyraża bowiem sprzeciw wobec świętowania z użyciem wyrobów pirotechnicznych wskazując na negatywne skutki pokazów fajerwerków dla środowiska, w tym na ich wpływ na zachowania zwierząt. Część społeczeństwa nie wyobraża sobie natomiast uświetnienia tej okazji w inny sposób, aniżeli poprzez tradycyjny pokaz tańczących na niebie, wybuchających kul oraz fontann świetlnych – nadających zmianie daty wyjątkowego i uroczystego charakteru.

Do przedmiotowej dyskusji włączane są również samorządy. Obserwacja praktyki pokazuje, że coraz większa liczba gmin pod wpływem lokalnych aktywistów rozważa lub podejmuje inicjatywy związane z wprowadzeniem na swoim terenie zakazów lub ograniczeń w zakresie sprzedaży detalicznej wyrobów pirotechnicznych przeznaczonych do użytku cywilnego, używania ww. wyrobów lub organizowania widowisk (pokazów) z ich wykorzystaniem. Tendencja do wprowadzania ww. zakazów i ograniczeń nie jest przy tym wyłącznie właściwa prawodawstwu lokalnemu. W praktyce można bowiem spotkać również inicjatywy uregulowania omawianej materii na szczeblu powiatowym i wojewódzkim.

Przepisy ustawowe nie przewidują wprost podstawy prawnej dla ustanawiania przez samorządy ww. zakazów lub ograniczeń. W konsekwencji, samorządy sięgają do tzw. generalnej kompetencji prawodawczej umożliwiającej im przyjmowanie w drodze przepisów porządkowych regulacji miejscowych w stanach wyjątkowego zagrożenia dla dóbr prawnie chronionych, takich jak życie i zdrowie ludzkie. Kompetencja do stanowienia przepisów porządkowych ma jednak szczególny charakter i przeznaczenie. Udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy stanowi ona właściwą ścieżkę wprowadzania tytułowych ograniczeń i zakazów musi uwzględniać specyfikę omawianej podstawy prawodawczej.

Przepisy porządkowe wyróżniają się niewątpliwie na tle wszystkich źródeł prawa w Polsce. Akty prawa miejscowego o charakterze porządkowym, w przeciwieństwie do aktów wykonawczych, nie są bowiem wydawane w celu szczegółowej realizacji ustawowych unormowań materialno-prawnych, lecz w celu uregulowania pewnej sfery stosunków społecznych, którą nie zajął się prawodawca, a której granice wyznacza potrzeba ochrony pewnych szczególnych dóbr. Podstawę prawną do uchwalania przepisów porządkowych przez organy gminy formułuje przepis art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym: „W zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.”. Z regulacji tej wynika, że do wydania przepisów porządkowych wymagane jest wystąpienie łącznie następujących przesłanek:

zakresu nieuregulowanego w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących (tzw. obiektywna luka prawna),
zagrożenia jednej z kategorii dóbr prawnie chronionych tj. życia lub zdrowia obywateli, porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego,
niezbędności (nieodzowności) podjęcia działań na rzecz ochrony zagrożonych dóbr.

W pierwszym odczuciu ww. warunki zdają się być spełnione dla wprowadzenia ograniczeń dotyczących obrotu i korzystania z wyrobów pirotechnicznych. Wyroby te należą bowiem bez wątpienia do wyrobów podwyższonego ryzyka, których użycie grozi wystąpieniem niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzkiego oraz środowiska naturalnego, a także może prowadzić do naruszenia porządku, spokoju lub bezpieczeństwa publicznego. Równocześnie prawodawca nie wprowadził na szczeblu ustawowym ani trwałych, ani czasowych zakazów używania tych wyrobów, ich sprzedaży oraz organizowania z ich wykorzystaniem pokazów, co pozornie mogłoby świadczyć o braku powszechnie obowiązującej regulacji w tej materii (luce prawnej).

Wyżej poczynione wnioski przy głębszej analizie dorobku orzecznictwa i doktryny poświęconego specyfice kompetencji do stanowienia przepisów porządkowych oraz regulacji prawnych dotyczących obrotu i korzystania z wyrobów pirotechnicznych przeznaczonych do użytku cywilnego okazują się być błędne.

Rozwijając powyższe wskazać trzeba, że w obowiązującym stanie prawnym sprzedaż detaliczna wyrobów pirotechnicznych, używanie tych wyrobów oraz organizowanie widowisk (pokazów) z ich wykorzystaniem wyznaczona jest szczegółowo licznymi przepisami prawnymi o zasięgu ogólnokrajowym, które gwarantować mają właściwą jakość omawianych wyrobów oraz ochronę konsumentów (użytkowników końcowych) i bezpieczeństwa publicznego. Obowiązujące przepisy w omawianej materii zostały zatem uchwalone nie w jakimkolwiek celu, lecz w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa omawianych wyrobów dla życia i zdrowia ludzkiego, mienia oraz środowiska naturalnego. Nie sposób zatem przyjąć, że potrzeba ochrony tych dóbr legitymuje organy gminne do wprowadzania przepisów porządkowych w omawianej materii, skoro ustawodawca wyznaczył obowiązujące w całym kraju standardy zabezpieczające te dobra przed naruszeniem (zagrożeniem). Prawdą jest, że w praktyce spotykane są przypadki używania wyrobów pirotechnicznych w sposób godzący w zasady współżycia społecznego (np. zdetonowanie fajerwerków w celach chuligańskich), jednakże sytuacje takie są odrębnie w systemie prawa polskiego penalizowane jako wybryk, o którym mowa w art. 51 Kodeksu wykroczeń, i nie mogą stanowić podstaw do apriorycznego zakazywania lub ograniczenia używania wyrobów pirotechnicznych w sposób ustawowo dozwolony.

Mając na uwadze powyższe, uznać trzeba, że brak silniejszej reglamentacji sfery używania i sprzedaży wyrobów pirotechnicznych należy uznać za celowe działanie prawodawcy, nie zaś za pozostawienie samorządom furtki prawnej umożliwiającej im wprowadzenie lokalnej reglamentacji. Wniosek ten potwierdza interpretacja przepisów polskich z perspektywy regulacji wspólnotowych. Z unijnych dyrektyw harmonizacyjnych Parlamentu Europejskiego i Rady 2007/23/WE oraz 2013/29/UE, wynika bowiem wyraźnie, że władze polskie, a zatem także władze samorządowe, nie mogą zabraniać, ograniczać lub utrudniać udostępniania na rynku wyrobów pirotechnicznych, które spełniają wymagania dyrektyw unijnych tj. są bezpieczne dla życia i zdrowia ludzkiego oraz mienia i środowiska naturalnego.

Wskazać trzeba dalej, że przepisy porządkowe - jak każda kategoria aktów prawa miejscowego - muszą być osadzone w specyfice lokalnej. Stąd też, ewentualna, stwierdzona przez organ władzy samorządowej luka prawna musi być powiązana ze specyfiką lokalną. Stanowienie przepisów miejscowych – ze swej definicji – ograniczone jest do spraw publicznych o znaczeniu lokalnym (por. art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Niedopuszczalne jest zatem wydawanie przepisów porządkowych w odniesieniu do zjawisk występujących w całym kraju, a więc sfery stosunków społecznych, która wymaga ogólnopolskich uregulowań. W tym kontekście wskazać należy, że podnoszone w dyskusjach o bezpieczeństwie i skutkach używania fajerwerków, petard oraz innych materiałów pirotechnicznych (zwłaszcza hukowych) argumenty nie są wiązane ze specyfiką uwarunkowań lokalnych, lecz mają charakter uniwersalny. Uznać zatem należy, że objęcie tej materii reglamentacją lokalną – wobec jej ogólnokrajowego znaczenia – stanowiłoby przejaw wkroczenia przez władze gminy w sferę zastrzeżoną dla ustawodawcy.

Wreszcie wskazać trzeba także, że przepisy porządkowe - w przeciwieństwie do pozostałych kategorii aktów prawa miejscowego - nie są instrumentem prawnym służącym do wprowadzania trwałych rozwiązań miejscowych w określonym zakresie spraw, lecz narzędziem prawnym służącym do bieżącego, doraźnego i szybkiego zapobiegania sytuacjom naruszania lub zagrożenia dóbr prawnie chronionym. Chodzi o sytuacje wymagające niezwłocznego działania prawodawczego ze strony organów gminy. Zdarzenie inicjujące uchwalenie przepisów porządkowych musi mieć zatem charakter nagły, wcześniej nieprzewidywalny, zagrażający życiu lub zdrowiu obywateli albo porządkowi, spokojowi lub bezpieczeństwu publicznemu. Trudno racjonalnie dowodzić, by używanie wyrobów pirotechnicznych przeznaczonych do użytku cywilnego stwarzało nagłe, nieprzewidziane wcześniej zagrożenia. Używanie wyrobów pirotechnicznych nie jest zjawiskiem nowym, ani w sposób szczególny intensyfikującym się. Korzystanie z tych wyrobów jako sposób celebrowania szczególnych wydarzeń jest powszechnie znany i wpisuje się w ugruntowaną już tradycję społeczną.

O ile aprioryczne wprowadzanie przepisów porządkowych w tytułowej materii uznać należy za rażąco naruszające dyspozycje przepisu art. 40 ust. 3 u.s.g., to jednak nie sposób wykluczyć, że w ściśle określonych okolicznościach i uwarunkowaniach lokalnych (np. w związku z wyciekiem substancji łatwopalnych w lokalnej fabryce) wprowadzenie w drodze przepisów porządkowych tymczasowych zakazów lub ograniczeń w zakresie sprzedaży detalicznej wyrobów pirotechnicznych przeznaczonych do użytku cywilnego, używania tych wyrobów lub organizowania widowisk (pokazów) będzie zgodne z tym przepisem. Przykładem z praktyki realizującym opisywane założenia wydaje się być rozporządzenie Nr 18/06 Wojewody Małopolskiego z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie wprowadzenia zakazu używania na wyznaczonym obszarze województwa małopolskiego materiałów i wyrobów pirotechnicznych, w którym wprowadzono czasowy zakaz używania materiałów i wyrobów pirotechnicznych na obszarze miasta Krakowa, Powiatu Krakowskiego, Powiatu Chrzanowskiego, Powiatu Oświęcimskiego i Powiatu Wadowickiego od dnia 26 maja 2006 r. od godziny 15.00 do dnia 28 maja 2006 r. do godziny 21.00, z powołaniem się na konieczność zapewnienia szczególnych względów bezpieczeństwa w trakcie pobytu w Krakowie papieża Benedykta XVI.

Reasumując, niezależnie od osobistej oceny potrzeby, zasadności, czy estetyki pokazów pirotechnicznych żywionej przez osoby piastujące funkcje w organach gminy, a także oczekiwań części społeczności lokalnej, uznać należy, że z prawnego punktu widzenia próba reglamentacji używania lub sprzedaży wyrobów pirotechnicznych w drodze przepisów porządkowych nie znajduje co do zasady umocowania ustawowego. Odpowiedzi na pytanie, czy i w jakim zakresie reglamentacja ta jest potrzebna, może udzielić jedynie ustawodawca.

Zakazy używania i sprzedaży fajerwerków w gminie