Prawo Dla Samorządu

Trybunał Konstytucyjny w podjętym niedawno postanowieniu odmówił dokonania kontroli rozporządzenia Rady Ministrów w przedmiocie ustalenia granic gmin uznając, że nie podlega ono ani kontroli Trybunału, ani jakiejkolwiek innej kontroli instytucjonalnej. Trybunał wezwał równocześnie Sejm RP do przeprowadzenia pilnej nowelizacji obowiązujących przepisów, które taką kontrolę zapewnią. Wezwanie Trybunału skłaniać powinno do podjęcia szerokiej debaty publicznej nad modelem dokonywania zmian granic gmin.

W postanowieniu z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt U 1/19, Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie z wniosku Rady Gminy Stare Miasto o zbadanie zgodności z Konstytucją RP i przepisami ustawy o samorządzie gminnym przepisu §2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2017 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast, nadania niektórym miejscowościom statusu miasta, zmiany nazwy gminy oraz siedzib władz niektórych gmin (Dz. U. poz. 1427) w zakresie zmiany przebiegu granicy pomiędzy Gminą Stare Miasto i miastem na prawach powiatu Konin.

Sprawa, na kanwie której zapadło ww. postanowienie, dotyczyła wysoce kontrowersyjnej zmiany przebiegu granicy pomiędzy ww. gminami polegającej na włączeniu do Miasta Konin dotychczasowego obszaru Gminy Stare Miasto obejmującego kilkanaście nieruchomości, na których zlokalizowana jest oczyszczalnia ścieków stanowiąca własność spółki: PWiK sp. z. o.o. Samo Miasto Konin wnioskując o dokonanie przedmiotowej zmiany terytorialnej nie ukrywało, że jej celem miało być przesunięcie dochodów z tytułu podatku od nieruchomości generowanych na tym obszarze z Gminy Stare Miasto na miasto na prawach powiatu Konin. Szacunkowo wartość tychże dochodów podatkowych wynosiła ok. 500 tys. zł rocznie. Wniosek Gminy Stare Miasto do Trybunału Konstytucyjnego służyć miał w tym kontekście uzyskaniu uniwersalnej dla wielu gmin odpowiedzi na pytanie, czy w świetle przesłanek kształtowania zasadniczego podziału terytorialnego kraju, dopuszczalnym jest dokonanie zmiany granic gmin w celu zwiększenia dochodów własnych jednej gminy kosztem gminy sąsiedniej.

Pomimo, że wniosek Gminy Stare Miasto przeszedł pomyślnie kontrolę wstępną i został przekazany do merytorycznego rozpoznania, ostatecznie Trybunał Konstytucyjny umorzył wszczęte postępowanie kontrolne. Pytanie Gminy Stare Miasto pozostało tym samym bez odpowiedzi.

Ww. postanowienie umarzające postępowanie kontrolne przed Trybunałem Konstytucyjnym jest drugim postanowieniem odmawiającym dokonania kontroli legalności tzw. rozporządzeń terytorialnych Rady Ministrów podjętym przez Trybunał w ostatnich latach. Wcześniej, w postanowieniu z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt U 2/16, w głośnej medialnie sprawie tzw. powiększonego Opola, Trybunał uznał, że z uwagi na naturę prawną rozporządzeń Rady Ministrów, na mocy których dochodzi do przeprowadzania zmian terytorialnych, rozstrzygnięcia te nie podlegają co do zasady kognicji sądu konstytucyjnego.

W obu ww. postanowieniach Trybunał Konstytucyjny uzasadniając odmowę objęcia rozporządzeń terytorialnych kontrolą Trybunału wskazał, że rozporządzenia w sprawie ustalenia lub zmiany granic jednostki samorządu terytorialnego nie mają charakteru normatywnego i nie należą do kategorii przepisów prawnych podlegających jurysdykcji Trybunału stosownie do art. 188 pkt 3 Konstytucji RP (przepis ten stanowi, że Trybunał Konstytucyjny orzeka w sprawach zgodności przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami). Trybunał uznał, że z rozporządzeń terytorialnych nie sposób wywieść reguł postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Rozporządzenia te określając przebieg granicy pomiędzy gminami mają charakter konkretny i indywidualny. Trybunał stwierdził, że rozporządzenia terytorialne nie formułują wprost żadnych nakazów lub zakazów, a jedynie pośrednio – poprzez określenie przebiegu granicy - oddziałują na sytuację prawną podmiotów prawa (jednostek samorządu terytorialnego i mieszkańców tworzących wspólnoty samorządowe).

Nie oceniając w tym miejscu stanowiska Trybunału – z którym można polemizować – stwierdzić należy, że wyłączenie spod jego kontroli rozporządzeń terytorialnych prowadzi do uznania, że obecny model prawny dokonywania zmian terytorialnych nie gwarantuje realnej realizacji konstytucyjnych zasad kształtowania ustroju terytorialnego kraju i sądowej ochrony samodzielności gmin. Uznanie przez Trybunał niedopuszczalności objęcia kontrolą sądu konstytucyjnego rozporządzeń terytorialnych oznacza w praktyce nie co innego, jak uznanie, że Rada Ministrów może w sposób arbitralny interpretować przesłanki dokonywania zmian terytorialnych i w konsekwencji decydować o ustroju terytorialnym państwa polskiego – zmieniając granice gmin (powiatów), łącząc gminy (powiaty), dzieląc je lub likwidując. Tym samym, legalność, zasadność, a także celowość dokonania takiej, a nie innej zmiany terytorialnej, jak również odmowa dokonania wnioskowanej przez gminę (powiat) zmiany terytorialnej pozostawiona jest swobodnemu uznaniu Rady Ministrów.

Dostrzegając ww. konsekwencje zajętego przez siebie stanowiska, Trybunał Konstytucyjny odmawiając rozpoznania wniosku Gminy Stare Miasto równocześnie wydał tzw. postanowienie sygnalizacyjne (postanowienie z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt S 1/19) stanowiące w swej istocie zawiadomienie prawodawcy o stwierdzonych wadach obowiązujących przepisów i wezwanie do podjęcia działań, które wady te usuną.

W ww. postanowieniu Trybunał wskazał, że brak możliwości poddania jakiejkolwiek kontroli rozporządzeń Rady Ministrów wydawanych na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym (tj. rozporządzeń dotyczących tworzenia, łączenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic gmin) należy ocenić jako stan naruszający uprawnienia gmin i tworzących je wspólnot mieszkańców. Świadczy to – w ocenie Trybunału - o systemowym uchybieniu w prawie, które wymaga rozważenia interwencji prawodawczej na poziomie ustawowym tak, by czynności Rady Ministrów dotyczące tych materii były poddane kontroli zwłaszcza, co do ich legalności.

Ww. wezwanie nie powinno pozostawać bez reakcji. Trybunał Konstytucyjny nie korzysta bowiem zbyt często z przyznanego mu uprawnienia sygnalizacyjnego. Przeciwnie, Trybunał sięga do tego instrumentu wyjątkowo rzadko, zazwyczaj w sprawach społecznie doniosłych lub w razie stwierdzenia poważnych błędów czy zaniedbań prawodawcy. Przyjąć należy, że Trybunał wydając sygnalizację w sprawie Gminy Stare Miasto uznał, że właściwe uregulowanie zasad i trybu kształtowania ustroju terytorialnego jest niezbędne dla właściwej realizacji postanowień Konstytucji RP. Wagę problemu dostrzeżonego przez Trybunał potwierdza zresztą fakt, że wezwanie do zmian prawodawczych w zakresie kształtowania ustroju terytorialnego naszego kraju było już wcześniej dwukrotnie sformułowane przez Trybunał w postanowieniach sygnalizacyjnych z dnia 5 listopada 2009 r. (sygn. akt S 6/09, OTK-A 10/2009, poz. 153) i z dnia 12 maja 2009 r. (sygn. akt S 3/09, OTK ZU 5A/2009). Ponowne zwrócenie prawodawcy uwagi na wadliwość systemową modelu zmian granic gmin pokazuje, że problem ten ma rangę ustrojową i nie powinien być przez władzę bagatelizowany.

Stwierdzony przez Trybunał Konstytucyjny brak możliwości poddania jakiejkolwiek kontroli instytucjonalnej rozporządzeń Rady Ministrów w przedmiocie ustalania granic gmin narusza niewątpliwie prawa gmin i tworzących je wspólnot mieszkańców do ochrony prawnej ich tożsamości. Tożsamość gminy – podobnie jak tożsamość państwa – wyznacza bowiem triada elementów: terytorium, ludność i zakres realizowanych zadań (zakres władzy publicznej). Brak gwarancji sądowej ochrony stabilności granic gminy stanowi tym samym zaprzeczenie idei podmiotowości prawnej gminy rozumianej jako zabezpieczona ustawowo niezależność gminy od arbitralnych decyzji władzy rządowej.

Podkreślić trzeba, że problem wyłączenia spod jakiejkolwiek kontroli instytucjonalnej rozstrzygnięć terytorialnych Rady Ministrów nie dotyczy tylko pomniejszanych kosztem sąsiadów gmin wiejskich, lecz również miast, które nie mogą kwestionować na ścieżce sądowej odmowy rozszerzenia ich granic.

Problem wyłączenia rozporządzeń terytorialnych spod jakiejkolwiek kontroli ma także szerszy kontekst ustrojowy, gdyż rodzi ryzyko powszechniejszego wykorzystywania w przyszłości instrumentarium terytorialnego dla realizacji celów nie znajdujących wymaganego uzasadnienia normatywnego. Nie sposób bowiem wykluczyć np. tego, że w przyszłości zmiany granic gmin będą dokonywane pod pozorem wyrównywania możliwości rozwojowych gmin sąsiednich, czy sprawiedliwszej redystrybucji dochodów w regionie, w rzeczywistości będąc podziałem dokonywanym według klucza politycznego.

Pomimo zatem, że kwestia przeprowadzania zmian granic gmin zazwyczaj dzieli polskie samorządy (zwłaszcza środowiska miejskie i wiejskie), w tym także dzieli największe korporacje samorządowe, to jednak bój o sądową kontrolę rozporządzeń terytorialnych nie toczy się o to, czy granice zmieniać, lecz czy zmiany dokonane lub odrzucone są prawnie legitymowane.

Nie przesądzając o przyszłości kształtowania ustroju terytorialnego, pamiętać trzeba o lekcjach historii, która wielokrotnie pokazała, że władza wyjęta spod jakiejkolwiek kontroli jest władzą skłonną do nadużyć. Sprawdzian z tej lekcji może przynieść zapowiadana od kilku miesięcy przez Związek Gmin Wiejskich RP inicjatywa legislacyjna, której założeniem ma być reakcja na wezwanie Trybunału Konstytucyjnego do nowelizacji ustawy o samorządzie gminnym.

Potrzeba dyskusji o modelu dokonywania zmian granic gmin